Файл: Государственная служба в современной России этапы развития.docx
Добавлен: 11.01.2024
Просмотров: 88
Скачиваний: 2
ВНИМАНИЕ! Если данный файл нарушает Ваши авторские права, то обязательно сообщите нам.
Государственные служащие осуществляют значительный объем непосредственно административно-управленческих функций, таких как, государственное управление, государственный контроль и надзор, государственно-ориентированные мероприятия, государственное планирование и прогнозирование, государственный учет, государственное руководство и координация и многое другое.
Таким образом, государственная служба – это основанная на законе деятельность персонала государственных органов представительной, исполнительной и судебной власти, состоящая в реализации государственной власти в различных сферах общественной жизни в целях выполнения задач и функций государства.
2.2. Состояние государственной службы как социального института и его функционирование
Становление государственной службы Российской Федерации как эффективного механизма осуществления государственной власти значительно отстает от потребностей социально-экономических преобразований, демократизации общественных отношений, обеспечения безопасности личности, общества и государства, формирования гражданского общества. В начале 21 века нарастала отчужденность государственных институтов от интересов граждан – тех, кому они призваны служить.
Современное состояние государственной службы означает обусловленность определенными условиями, совокупность общественно-политических отношений, обстановку общественной жизни, совокупность социальных и правовых норм, регулирующих в данное время деятельность и поведение госслужащих.
Изучение состояния государственной жизни предполагает исследование ситуации как совокупности условий и обстоятельств, создающих государственно-служебные отношения, обстановку, положение.
Коренные изменения в социально-политическом устройстве России вызвали необходимость становления государственной службы страны на новых организационно-правовых принципах и социальных нормах.
Являясь социальным институтом, государственная служба воспроизводит цели, функции, поведение, ценности, традиции, передающиеся из поколения в поколение. Это происходит на уровне всего общества, на уровне социального слоя кадрового корпуса государственной службы и на уровне отдельного государственного служащего.
На уровне общества социальный характер государственной службы определяется прежде всего тем, что она реализует социальные функции государства: трудоустройство населения; соблюдение прав человека и гражданина; совершенствование систем здравоохранения, образования, социального обеспечения; борьбу с преступностью и т.д.
Государственная служба призвана реализовать социальную политику государства, направленную на воспроизводство социальных ресурсов, обеспечение стабильности, целостности, снижение социальной напряженности, повышение уровня и качества жизни людей.
К сожалению, эти и другие задачи государства не нашли практически никакого отражения в законодательных и нормативных правовых актах о государственной службе. На эффективность ее функционирования существенно сказывается то, что в правовых нормах отсутствуют указания на цели и функции государственной службы. В результате прописанные в законодательстве ее формы оторваны от миссии и содержания государственной службы, она сводится к технической работе.
В итоге ни государственные служащие, ни население не признают государственную службу как служение государству и обществу. На вопрос «Чем руководствуются государственные служащие при выполнении своих должностных обязанностей?» лишь 14 % респондентов из числа государственных служащих в 2015 г. выбрали позицию «интересами общества», 25 % - «интересами организации».
Игнорирование интересов общества является одной из важных причин «легкого» отношения части государственных служащих к коррупции. В последние годы наблюдается смыкание служащих государственного аппарата с предпринимательскими структурами.
Недооценка государственными служащими интересов общества, находящая отражение в процессе государственной службы, сказывается на отношении к ней населения. Лишь 9 % из числа опрошенных граждан ответили, что у них после общения с государственными служащими сложился их положительный образ (имидж), и в 3 раза (27 %) больше тех граждан, у которых возник отрицательный образ государственного служащего. Эти оценки являются достаточно обоснованными, поскольку 42 % опрошенных граждан не удовлетворило качество медицинского обслуживания, 55 % - качество социальной помощи и поддержки, 3 %-качество образовательных услуг, 63 % - качество защиты окружающей среды. В числе основных причин подобных оценок население называет коррумпированность (66 %), оторванность от интересов граждан (48 %), бюрократизацию (47 %), подрыв авторитета государства в целом (46 %).
На этой основе государственная служба слабо выполняет и другие социальные функции: социальной организации, социальной коммуникации, социальной информации, социального контроля, социального регулирования (в сфере собственности, труда, жилья и т.д.).
В общественном мнении постепенно складывается образ государственного служащего как бюрократа, казнокрада и коррупционера, что усиливает отчуждение гражданского общества от государства, подрывает доверие к его политике.
По мере становления Российского государства как социального института возникает необходимость в увеличении количества государственных служащих для реализации социальных услуг. С другой стороны, недооценка роли государственной службы, ее необдуманные реорганизации и сокращения могут затормозить процесс создания в России социального государства. При разработке нормативно – правовой базы государственной службы недостаточно учитывается то, что ее кадровый корпус представляет собой социальный слой со своими групповыми (корпоративными) потребностями, интересами, целями, которые требуют соответствующего удовлетворения со стороны государства. Когда оно забывает об этих интересах, служащие удовлетворяют эти интересы за счет граждан, порождая коррупцию.
При этом заметен приоритет групповых интересов над общественными. Например, стабильность положения организации и социальная защищенность государственных служащих респонденты из их числа оценили очень высоко. 65 % государственных служащих оценили их выше, чем такую общественную ценность, как гласность в осуществлении деятельности органов власти. При выполнении должностных обязанностей интересами своей организации руководствуются 28 % опрошенных государственных служащих, а интересами общества – 13 %.
В то же время в современной государственной службе как социальном институте на первый план выступает деятельность и поведение служащих в рамках санкционированных государством и обществом предписаний. В настоящее время среди критериев оценки их труда государственные служащие поставили на первое место добросовестное отношение к работе (71 %), затем ее высокое качество (57 %) и соблюдение дисциплины и порядка.
Современная государственная служба как социальный институт находится на начальной стадии становления. Это выражается в том, что слабо поощряется как соблюдение правил (23 % ответов), так и творчество, инициатива (31 %). В этих условиях жесткие требования к соблюдению дисциплины, порядка нередко оказываются малоэффективными, формальными
12.
В российской государственной службе как социальном институте пока мало условий для самореализации служащих, проявления их инициативы. По данным социологических исследований, лишь 15 % респондентов из числа государственных служащих высоко оценили свое умение осваивать опыт других (12 место среди предложенных умений). Только 32 % служащих указали, что их предложения «как правило, поддерживаются», 54 % - «поддерживаются иногда». Напрашивается вывод о том, что поощрение творчества, новаторства, самостоятельности еще не стало одним из главных направлений в деятельности органов управления государственной службой.
На этапе становления государственной службы закономерно возникновение и институционализация одних социальных норм, видоизменение других, исчезновение третьих. В качестве прогрессивных норм, регулируемых моралью, традициями, возрастает значение таких ценностей, как профессиональная честь, неподкупность, добрая репутация и т.д. 13
На деятельность служащих, организацию государственной службы, разработку ее нормативно-правовой базы большое влияние порой оказывают устаревшие ценности, традиции, доказавшие свою неэффективность. Из допетровских времен в государственной службе современной России возродились такие недостатки, как стремление решать проблемы, возникающие между государством и гражданином, не правовым путем (силовое давление, подкуп, личные или родственные связи).
Потребности государства в аппарате реализации его законов, осуществления управления, а также интересы государственных служащих как социального слоя вызывают необходимость создания специального законодательства о государственной службе, развития ее как правового института. Опыт последних лет перестроек и реформ убедительно показал, что государство не может решить ни одной крупной своей обязанности перед обществом, пока не урегулирует отношения в государственной службе. Это предполагает создание системы эффективных юридических норм, правил и процедур, регулирующих отношения, связанные с организацией государственной службы и выполнением стоящих перед ней задач. Отставание развития нормативно-правовой базы российской государственной службы вызвано рядом обстоятельств14:
- отсутствие реальных и полномочных органов управления государственной службы как правового и социального институтом;
- слабое привлечение научных учреждений, в том числе Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации к разработке и экспертизе законодательства о государственной службе;
- ошибочные по ряду принципиальных проблем позиции ответственных работников, причастных к разработке нормативных правовых актов о государственной службе;
- игнорирование зарубежного опыта, механизмов и технологий, доказавших свою эффективность, независимо от национальных особенностей;
- недооценка государственной службы как основного механизма проведения в жизнь политики, демократического, социального, правового государства и др.
Вследствие действия этих факторов в правовом поле современной государственной службы России возникают значительные пробелы.
Во-первых, по-прежнему сохраняются неэффективные отношения трудового найма между служащими и государственными органами. Во-вторых, отсутствуют правовые нормы, противодействующие превращению государственной службы в ведомственную и более того, в «вассальную». Всемерно поощряется в законодательстве произвол должностных лиц в отношении государственных служащих. Вся их профессиональная жизнь зависит не от государства, не от соблюдения законодательства и личных заслуг, а от должностных лиц, которые единолично решают все вопросы прохождения службы по своему усмотрению: прием на работу; установление окладов и надбавок; поощрение и наказание; увольнение.
Призрачный характер носит «самостоятельность» конкурсных и аттестационных комиссий, назначаемых и контролируемых должностными лицами.
В связи с этим показателен ответ на вопрос «Чем преимущественно руководствуется государственные служащие при исполнении должностных обязанностей?». Респонденты из числа служащих, а также эксперты на первое место поставили «указания непосредственного руководителя» (соответственно 70 % и 83 % ответов). Должностные инструкции оказались лишь на третьем месте. При таком подходе не Конституция, не органы государственной власти, не закон или правовая норма, а руководитель органа или подразделения – высший авторитет для подчиненного.
Возможности правового регулирования государственной службы во многом зависят от уровня развития основных отраслей права: конституционного, административного, трудового и др.
Положение изменилось в связи с принятием в 2004 году Федерального закона, устанавливающего правовые, организационные и финансово-экономические основы государственной гражданской службы Российской Федерации 15.
Важным элементом функционирования государственной службы как социального института является обеспечение, поддержание соответствующего статуса государственного служащего. Во второй половине 20 века отношение к нему во многих странах коренным образом изменилось. Он стал главным действующим лицом всей системы государственной службы.