Файл: Доклад электроэнергетика россии проблемы выбора.pdf

Аналитический доклад
ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИКА
РОССИИ:
ПРОБЛЕМЫ ВЫБОРА
МОДЕЛИ РАЗВИТИЯ
К ХV Апрельской международной научной конференции по проблемам развития экономики и общества
1–4 апреля 2014 г.
Москва
Издательский дом
Высшей школы экономики
Москва, 2014
ВЫСШАЯ ШКОЛА ЭКОНОМИКИ
НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ
ПРИ УЧАСТИИ ВСЕМИРНОГО БАНКА
И МЕЖДУНАРОДНОГО ВАЛЮТНОГО ФОНДА

УДК 338.45:621.31
ББК 65.304.14
Э45
Авторский коллектив:
О.Г. Баркин, И.О. Волкова, И.С. Кожуховский, В.Г. Колесник,
А.В. Косыгина, А.И. Лазебник, И.С. Сорокин, Е.Г. Ясин
Электроэнергетика России: проблемы выбора модели разви- тия [Текст] : аналит. докл. к XV Апр. междунар. науч. конф. по проб- лемам развития экономики и общества, Москва, 1–4 апр. 2014 г. /
О. Г. Баркин, И. О. Волкова, И. С. Кожуховский и др. ; Нац. ис- след. ун-т «Высшая школа экономики». — М.: Изд. дом Высшей школы экономики, 2014. — 45, [3] с. — 1000 экз. — ISBN 978-5-
7598-1159-6 (в обл.)
УДК 338.45:621.31
ББК 65.304.14
ISBN 978-5-7598-1159-6
© О.Г. Баркин, И.О. Волкова,
И.С. Кожуховский, В.Г. Колесник,
А.В. Косыгина, А.И. Лазебник,
И.С. Сорокин, Е.Г. Ясин, 2014
© Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики», 2014
Э45

Содержание
Введение ..........................................................................................4
1. Проблемы развития энергетики России ........................................7 1.1. Ключевые условия, повлиявшие на формирование современной электроэнергетики ......7 1.2. Результаты реформирования электроэнергетики в 1992–2008 гг. ..................................................................9 1.3. Оценка текущего состояния и динамики развития отрасли ............................................................18 1.4. Проблемы функционирования текущей модели рынка электроэнергии (мощности) .................21 1.5. Проблемы инвестирования и регулирования в рамках текущей модели ..............................................42
2. Проблемы выбора модели развития отрасли ..............................30 2.1. Основные тренды в развитии отраслевых моделей в мире ...............................................................30 2.2. Проблемы выбора технологического уклада ................34 2.3. Организация системы стратегического управления отраслью .....................................................37
3. Выводы и рекомендации .............................................................42
Литература .....................................................................................45

4
Введение
Общая ситуация, сложившаяся в российской электроэнерге- тике начиная с 1980-х годов, вызвала необходимость преобразова- ний, способных создать стимулы для повышения эффективности компаний в отрасли и привлечения необходимых инвестиций.
Серия реформ отрасли в 1990-х годах и глобальная реструк- туризация электроэнергетики в 2003–2006 гг. привели к исчезно- вению ее прежней монопольной вертикально интегрированной структуры. В результате большинство вертикально-интегрирован- ных компаний ушло со сцены, на смену им появились новые компании целевой структуры отрасли, специализирующиеся на естественно-монопольных или же конкурентных видах деятель- ности. Основным итогом многолетних преобразований стало по- явление конкурентного оптового рынка электроэнергии и при- влечение инвестиций в строительство генерирующих мощностей.
Подобная задача решалась и в электроэнергетической от- расли других стран. За прошедшие годы в мире были опробованы различные пути перехода от традиционной индустриальной регу- лируемой электроэнергетики к конкурентной модели отрасли — от простейших форм конкурентного отбора в рамках сохраняю- щейся монопольной структуры энергоснабжения до рынков со свободным доступом потребителей электроэнергии к сети.
Основная цель этих реформ — выйти за ограничения роста эффективности электроэнергетики, создаваемые традиционной системой государственного регулирования, и достичь большей эффективности через создание конкурентного рынка в сфере про- изводства и сбыта электроэнергии и адекватного регулирования услуг монопольной рыночной инфраструктуры.
Следует признать, что современные рынки электроэнергии пока
еще очень далеки от классических рынков совершенной конкуренции,
что в значительной степени объясняется технологическими особен-
ностями отрасли на данном этапе технического развития, а не кон-
струкцией рыночных механизмов. Они (рынки) не обеспечены в достаточной мере современными средствами измерений и управ- ления, позволяющими обеспечить процесс обмена данными в режиме реального времени, что является одним из необходимых условий обеспечения свободной конкуренции на рынках электро- энергии (мощности). В этих условиях потребитель не может быть

5
полноценным участником рынка и гибко реагировать на колеба- ния цены в режиме реального времени. Эти недостатки существу- ющего рынка часто приводят к высоким ценам на электроэнер- гию, которые вынуждают вводить ограничения на уровень цен и создают условия для применения поставщиками рыночной силы
(особенно в локальных зонах рынка из-за недостаточной пропуск- ной способности линий электропередачи).
Вместе с тем как показал наиболее успешный опыт зарубеж- ных стран
1
, существующие рынки электроэнергии вполне могут быть успешными, если проектируются так, чтобы обеспечить мак-
симальную конкуренцию и прозрачные цены. В значительной мере проблемы несовершенства рынка удается решить с помощью пра- вильно спроектированных и применяемых механизмов регули- рования как в форме саморегулирования со стороны участников рынка, так и государственного, в основе которых лежит приоритет конкурентных форм торговли, повышение эффективности есте- ственных монополий и обеспечение свободного доступа участни- ков рынка к их услугам.
Важно подчеркнуть, что ни одна страна, осуществившая пере-
ход к конкурентной электроэнергетике, не планирует возврата к
прежней вертикально интегрированной структуре электроэнергети-
ки и прежним механизмам ее государственного регулирования. Слож- ности, с которыми сталкиваются современные рынки электроэнер- гии, связаны с нерешенными в ходе реформирования проблемами
(например, с неспособностью современного рынка обеспечить кор- ректные ценовые сигналы для формирования оптимальной струк- туры мощностей и обеспечения оптимального уровня балансовой надежности). В силу этого возникают задачи для корректировки и дальнейшего развития отрасли в конкурентных условиях, правил работы рынков электроэнергии и мощности.
В долгосрочной перспективе есть все основания считать, что технологическое развитие в сфере производства и потребления
электроэнергии позволит улучшить структуру рынка электроэнер-
гии и приблизить его характеристики к характеристикам обычных
товарных рынков, а также решить проблему создания рыночных
ценовых сигналов для конечных потребителей. Достигнутый уро-
1
Рынки электроэнергии (мощности) PJM и Новой Англии (США), рынки электроэнергии Австралии и Великобритании, рынок Nord Pool в Скандинавских странах и др.

вень технологий в сфере электроники, компьютерной техники и телекоммуникаций создал предпосылки для появления в будущем так называемых умных сетей, в рамках которых будет обеспечено гибкое управление процессами потребления электроэнергии и не- посредственное участие конечных потребителей в оказании услуг уже самой централизованной системе электроснабжения. Это по- зволит снизить значимость системы государственного регулиро- вания отрасли для поддержания ее эффективности и надежности и создать условия для ее саморазвития в полном соответствии с интересами потребителей.
Следует ожидать, что дальнейшее инновационное развитие изме-
нит саму модель организации и принципы управления в электроэнерге-
тике, потребует переосмысления роли и сочетания развития крупных
централизованных и малых распределенных генерирующих источни-
ков, изменит способ взаимодействия потребителей с централизован-
ной энергосистемой, предъявит новые требования к проектированию
централизованной энергосистемы и к правилам функционирования
рынков электрической энергии и мощности, что может сделать ра-
боту этих рынков более эффективной. Однако это требует нового подхода и к политике развития отрасли, и к методам регулирова- ния отрасли на основе всестороннего учета интересов конечных потребителей.

7
1. Проблемы развития
энергетики России
1.1. Ключевые условия,
повлиявшие на формирование
современной электроэнергетики
Проблематика развития энергетики как в России, так и за рубежом имеет во многом схожие корни, что связано с техноло- гическими особенностями отрасли и их существенным влиянием на экономические и организационные основы ее функциониро- вания и развития. Одним из важнейших факторов, определивших современное состояние отрасли, стало увеличение размеров энер- госистемы для получения эффекта масштаба, уменьшение потреб- ности в резерве мощности за счет реализации эффекта аварийной взаимопомощи между отдельными территориями, оптимизация режимов работы электростанций, повышение гибкости исполь- зования энергоисточников на разных территориях, в том числе, с учетом прохождения территориальных максимумов нагрузки в различные моменты времени и др. Именно эти факторы и опреде- лили необходимость создания ЕЭС СССР (ЕЭС России), укруп- нение как отдельных генерирующих источников, так и в целом системы. В течение длительного времени альтернатива централи- зованной системы рассматривалась как заведомо неэффективное решение. Но на текущем этапе развития можно констатировать, что позитивный эффект от масштаба достигнут и во многом уже исчерпан. Кроме того, сверхцентрализация накладывает суще- ственные ограничения на развитие рынка.
Второй фактор — это неявная экономическая деградация, по сути, ставшая обратной стороной предыдущего явления. Рост масштаба, централизация, безальтернативность вариантов раз- вития, сложность и непрозрачность экономической системы способствовали повышению рыночной власти, устраняя возмож- ность контроля системы извне, демотивировали управление к по- вышению или поддержанию уровня эффективности.
Третий фактор, который определяет текущую ситуацию в электроэнергетике, а также создает ограничения для дальнейшего развития — это ее «политизация». Когда в результате территори-

8
ального расширения энергосистема достигла масштабов государ- ства, она стала инструментом политики, причем в самых разных формах: и социальной, и экономической, и развития регионов, и безопасности, и целостности и т.д., — собственно, таковой она яв- ляется и сейчас. Однако если раньше «политическая» составляю- щая была инструментом развития отрасли, то в настоящее время она все больше становится сдерживающим фактором. Прежде всего это проявляется в практике перекрестного субсидирования, т.е. в поддержке одних отраслей, регионов или потребителей за счет других.
Четвертым важным фактором, оказавшим существенное влияние на состояние современной электроэнергетики, стало раз- витие конкуренции, т.е. перенос принципов свободного рынка на процесс электроснабжения, которое началось в 1990-е годы. Фор- мирование модели конкурентного рынка проходило на базе су- ществовавших на тот момент технологий, в основе которых было централизованное энергоснабжение, а возможности технологиче- ских изменений еще не обсуждались. Опыт реформирования во многих странах мира показал, что ключевым условием успешной работы такой модели по-прежнему оставалось тщательное регу- лирование со стороны государства, но уже в иной, адекватной рынку форме: эффективное регулирование естественных монопо- лий (кроме снижения издержек важным стало обеспечение сво- бодного доступа к их услугам), поддержание конкурентной среды среди поставщиков, защита прав конечного потребителя. Также длительный опыт применения конкурентных моделей в электро- энергетике привел к пониманию, что процессы долгосрочного развития отрасли не полностью обеспечиваются рыночными сиг- налами и требуют специальной поддержки со стороны регулято- ров (механизмы оплаты мощности, долгосрочные контракты, го- сударственные гарантии, механизмы поддержки ВИЭ, налоги на выбросы СО и др.).
Пятый фактор, который начал заметно трансформировать электроэнергетику в последнее десятилетие — развитие новых технологий: распределенной генерации, управляемого потре- бления и «умных» сетей. Помимо экологического тренда, новые технологии формируют иные качества энергосистем: новые прин- ципы обеспечения надежности функционирования (не только за счет общесистемного резервирования, но и с помощью локальных

9
источников), а также значительно более широкие возможности рыночного взаимодействия субъектов (активная роль потребите- лей, участие малой генерации и др.). В мире пока еще нет реализо- ванных целостных и успешных проектов «smart-grid» в масштабах крупных энергосистем, пока речь идет о локальных проектах, од- нако это направление быстро развивается. В российской электро- энергетике влияние новых технологий слабое.
1.2. Результаты реформирования
электроэнергетики в 1992–2008 гг.
На современном уровне развития техники электроэнергия является неотъемлемой частью любого производственного про- цесса и жизнеобеспечения населения. Поэтому электроэнерге- тика, по существу, имеет универсальное межотраслевое значение и относится к базовым секторам для развития страны; уровень и качество энергоснабжения определяют важнейшие условия про- изводственной деятельности и культурно-бытового обслуживания всего общества.
В конце ХХ в. в большинстве развитых стран была осозна- на принципиальная необходимость кардинальных изменений принципов организации электроэнергетики на основе рыночных преобразований [Гительман, 2013], т.е. перехода от вертикально- интегрированных структур и централизованного управления к ли- берализации отрасли, от монопольного рынка к открытым конку- рентным рынкам электроэнергии и мощности. Реформирование энергетики было составной частью либерализации (дерегулирова- ния) экономик всех стран мира, поскольку считалось, что управ- ление компаниями с частной формой собственности является бо- лее эффективным, чем управление компаниями с общественной или государственной формами собственности [Окороков, 2007].
Реструктуризация и реформирование энергетических от- раслей различных стран, начавшиеся в 1980-е годы и продолжаю- щиеся в настоящее время, ставят множество принципиально но- вых вопросов и задач, требующих глубокого изучения, анализа и разработок. Особенности электроэнергетики, такие как непре- рывность и совмещенность времени производства и потребления электроэнергии, невозможность выработки продукции на «склад» и зависимость объема выработки и показателей производства

10
энергии от объема и режима потребления, формируют особые требования к деятельности отрасли в целом и энергетических ком- паний в условиях рынка: сочетание конкурентных и естественно- монопольных секторов рынка, необходимость государственного регулирования и единого оперативного управления субъектами рынка, оптимизация режимов их работы.
В российской электроэнергетике в конце 1980-х — нача- ле 1990-х годов на фоне торможения экономики и последующей трансформации социально-экономической системы из плановой социалистической в рыночную нарастали признаки стагнации: обновление производственных мощностей происходило медлен- нее, чем рост спроса на электроэнергию. В начале 1990-х годов резкое ухудшение общей экономической ситуации в стране при- вело к существенным проблемам в развитии отрасли [Электро- энергетика.., 2008]:
 по технологическим показателям (удельный расход топли- ва, средний коэффициент полезного действия оборудования, ра- бочая мощность станций и др.) российские энергетические ком- пании отставали от своих аналогов в развитых странах;
 отсутствовали стимулы к повышению эффективности, ра- циональному планированию режимов производства и потребле- ния электроэнергии, энергосбережению;
 приток капитала резко упал и был недостаточен, неуклонно рос физический и моральный износ основных средств отрасли;
 в отдельных регионах происходили перебои энергоснабже- ния, наблюдался энергетический кризис, существовала высокая вероятность крупных аварий;
 отсутствовала платежная дисциплина, были распростране- ны неплатежи;
 предприятия отрасли были информационно и финансово
«непрозрачными»;
 доступ на рынок электроэнергии фактически был закрыт для новых независимых игроков.
Для изменения существующей ситуации на рубеже 2000-х го- дов было принято решение провести коренную перестройку струк- туры отрасли и ее организационно-управленческой системы на основе опыта зарубежных стран по либерализации электроэнер- гетики. Реформа отрасли должна была создать систему стимулов для повышения эффективности и инвестиционной привлекатель-

11
ности энергетических компаний, а также привлечь необходимый объем инвестиций в отрасль, снизить уровень государственного участия в активах конкурентных секторов (в том числе — в генера- ции), а также привлечь необходимый объем инвестиций в отрасль для ее дальнейшего развития и модернизации.
Суть реформы в первую очередь состояла в изменении струк- туры отрасли: было произведено разделение естественно-моно- польных (передача электроэнергии, оперативно-диспетчерское управление) и потенциально конкурентных (производство и сбыт электроэнергии, ремонт и сервис) секторов, и вместо прежних вертикально-интегрированных компаний, выполнявших все эти функции, были созданы отдельные компании.
Масштабные структурные преобразования в электроэнерге- тике России затронули достаточно длительный период и в итоге привели в конце прошлого десятилетия к внедрению рыночных механизмов функционирования отрасли, не достигнув, однако, всех намеченных целей. Среди значимых промежуточных итогов этих преобразований можно отметить следующие:
 создан конкурентный оптовый рынок электроэнергии (мощ- ности), состоящий из рынка на сутки вперед (РСВ) и балансирую- щего рынка (БР), близкие к целевой модели и аналогичным рынкам электроэнергии в других странах с реформированной электро- энергетикой;
 созданы необходимые инфраструктурные организации, обеспечивающие функционирование электроэнергетики в кон- курентных условиях — ОАО «Российские сети», обеспечиваю- щая централизованное управление и развитие электросетевого комплекса страны; Системный оператор (СО) — единая иерар- хически построенная организация, осуществляющая функции оперативно-диспетчерского управления в ЕЭС России; коммер- ческий оператор рынка электроэнергии (мощности) — админи- стратор торговой системы (АТС);
 создана (хотя и не до конца отлажена и сильно зависима от государства) система самоуправления российского рынка элек- троэнергии (мощности) — НП «Совет рынка»;
 с помощью инструмента регулируемых договоров (РД) обе- спечен постепенный переход к рыночному ценообразованию для всех категорий потребителей (кроме населения) в европейской части страны, на Урале и в Сибири (кроме изолированных зон);