Файл: Доклад электроэнергетика россии проблемы выбора.pdf

31
Следует отметить еще одну проблему для инвестиционной деятельности, которую проявил опыт ЕС. Директивами ЕС были заданы условия для развития всех национальных электроэнерге- тик на перспективу. В частности, исходя из оценки суммарных мощностей всех стран, входивших (или намеревавшихся войти) в
ЕС, были заданы жесткие требования для генераторов (создавав- шие преимущества для развития ВИЭ и требовавшие существен- ной модернизации (или закрытия) действовавших мощностей те- пловой и атомной генерации для выполнения законов по защите окружающей среды).
При этом электроэнергетика в EC децентрализована, и не- смотря на наличие директив ЕС, большинство стран медленно
(и зачастую неохотно) меняют законодательство и энергетиче- скую политику в соответствии с общими требованиями.
Данные противоречивые обстоятельства создали значитель- ную неопределенность для инвесторов, и инвестиционная ак- тивность в странах ЕС в секторе генерации (не считая ВИЭ) на протяжении последних двух десятилетий остается на невысоком
(недостаточном) уровне. Но все же двадцатилетний опыт либера- лизации и бурное развитие ВИЭ привели к тому, что во многих странах создают стимулы для инвестиций в секторе генерации. По этому пути в ближайшие годы пойдут, например, в тех странах ЕС, где долгое время доминировала идея о возможности развития сек- тора генерации без дополнительных стимулов [Eurelectric, 2012].
В условиях глобализации и наблюдаемых тенденций разви- тия вырос уровень стратегической неопределенности глобального энергетического сектора, мировой экономики и геополитики в целом, что еще больше затрудняет возможность управлять долго- срочными рисками при капиталовложениях в строительство круп- ных объектов (в том числе в секторе генерации).
Наконец, следует отметить также, что плохой инвестици- онный климат, который в современных условиях в значительной на востребованность «зеленой» электроэнергии в перспективе. Но после кризиса
2008 г. во многих странах встал вопрос о сокращении бюджетных расходов на под- держку ВИЭ (субсидирования строительства ВИЭ и оплаты произведенной или электроэнергии) как в государственной сфере, так и в потребительском секторе.
Это породило неясность для дальнейших инвестиционных проектов ВИЭ, а так- же усложнило условия окупаемости для уже осуществленных, и в целом усилило неопределенность для всех инвесторов в генерирующие мощности.

32
степени формируется под влиянием действий государства, может стать препятствием для инвестиций в секторе генерации, где про- екты в силу своей капиталоемкости и длительности сроков оку- паемости, чувствительны к условиям деловой среды.
По опросу «Energy transformation. The Impact on the Power
Sector Business Model», проведенному PwC в 2013 г. среди спе- циалистов по электроэнергетике (топ-менеджеры 53 энергети- ческих компаний из 35 стран), 67% специалистов ожидают, что в ближайшие полтора десятилетия (до 2030 г.) в их странах сложится комбинированная модель централизованной и децентрализован- ной распределенной энергетики, а 9% опрошенных ожидают, что децентрализованная энергетика заместит централизованную. При этом только 24% участников опроса (преимущественно из стран
Ближнего Востока, Африки, Южной Америки) придерживаются мнения о том, что централизованная генерация и сети будут со- хранять лидирующую роль в развитии электроэнергетики в буду- щие десятилетия [13th PwC.., 2013].
Таблица 1.
Какая модель электроэнергетики наиболее подходит по Вашему мнению для Вашей страны?
(% опрошенных)
Централизованная
система (генерация
и передаточные
сети)
Сочетание центра-
лизованной генера-
ции и распределен-
ной энергетики
Распределенная
генерация вытес-
нит централизован-
ную генерацию
Северная
Америка
9 82 9
Южная
Америка
50 50 0
Европа
20 67 13
Азия
8 77 15
Ближний
Восток и Африка
50 50 0
Всего
24 67 9
Источник: [13th PwC.., 2013].

33
Инвестиционная деятельность в секторе генерации во мно- гих странах в условиях либерализации имела противоречивые ре- зультаты
1
, динамика капиталовложений в последние два десятиле- тия была нестабильна. Популярной стала идея об органичности в условиях рынка бума и спада капиталовложений в генерирующие мощности [Ford, 1999; US Energy.., 2013]. Проблема соблюдения
«правил игры» (особенно в долгосрочной перспективе) стала клю- чевой в условиях либерализованных электроэнергетик.
По упоминавшемуся выше опросу PwC, из-за быстрого раз- вития распределенной энергетики 94% опрошенных ожидают, что бизнес-модель электроэнергетических компаний претерпит се- рьезные изменения (полной трансформации ожидают 41% опро- шенных и серьезного изменения — 53%).
Следует отметить, что процесс реформирования и дальней- шего развития электроэнергетики разворачивается на фоне гло- бализации мировой экономики и динамично меняющегося кон- текста для развития электроэнергетики, ТЭКа и глобального мира в целом. В частности, в последнее десятилетие в мире усилилась тенденция на повышение экологической и энергетической без- опасности, снижение энергоемкости экономики; появились но- вые технологии в области добычи и переработки энергоресурсов
(в том числе возобновляемых источников энергии), коммуника- ции и управления; в глобальной экономике развиваются разно- образные новые сетевые связи на всех уровнях и т.д.
2 1
Во многих развитых странах реформа электроэнергетики начиналась в условиях избытка генерирующих мощностей, что на определенное время снижало остроту инвестиционной проблемы. Основное внимание было сосредоточено на конструировании модели оптового (и розничного) рынка, ее тестировании и со- вершенствовании. В развивающихся странах, где при старте реформы во многих случаях уже был дефицит генерирующих мощностей, широко применялись неры- ночные методы стимулирования инвестиций, что поначалу позволило привлечь
(но преимущественно в быстро развивающиеся крупные индустриальные эко- номики) значительные ресурсы для строительства новых станций. Однако после подъема 1990-х годов в период 1997–2007 гг. последовало снижение инвестицион- ной активности, как в развивающихся, так и во многих развитых странах.
2
«Энергетическая карта мира меняется... Возрождается нефте-и газодобыча в Соединенных Штатах, некоторые страны могут отказаться от атомной энергети- ки, быстро развиваются ветровая и солнечная энергетика, растут темпы добычи нетрадиционного газа... Международные усилия по повышению энергоэффектив- ности экономики, если они будут предприняты, также смогут сильно изменить мировую энергетику» [World Energy.., 2013, p. 4].

34
2.2. Проблемы выбора
технологического уклада
В последние годы в связи с прорывными решениями в раз- витии интеллектуальных технологий произошли существенные сдвиги в трендах развития отрасли, в первую очередь это косну- лось перехода к новому технологическому укладу. Традиционный путь развития энергетической отрасли предусматривал прежде всего наращивание новых мощностей и объектов и модернизацию отдельных видов оборудования с улучшенными характеристика- ми на базе существующего технологического базиса, что позво- ляло отрасли в течение 100 лет удовлетворять растущие запросы общества и экономики. Основными индустриально развитыми странами был проведен анализ возможных путей решения вышеу- казанных проблем, результаты которого показали наличие серьез- ных ограничений возможностей развития энергетики в рамках традиционных подходов [Кобец, Волкова, 2010].
Осознание необходимости принципиальных изменений мо- дели функционирования отрасли привело зарубежные страны к поиску новых подходов к решению: в основу нового подхода была положена классическая теория стратегического менеджмента, ко- торая представляет собой систему взглядов на образ объекта ис- следования в будущем, т.е. предполагает стратегическое видение.
Таким образом, начальной точкой разработки концепции интел- лектуальной энергетики стало формирование четкого видения энергетической системы, отвечающей требованиям будущего об- щества и всех заинтересованных сторон: государства, науки, эко- номики, бизнеса, потребителей и других институтов.
Разработка стратегического видения исходила из следующе- го: «Осуществить прорыв в энергетической системе (энергетике) посредством интеграции технологий XXI в., чтобы достичь плав- ного перехода на новые технологии в генерации, передаче и по- треблении электрической энергии, которые обеспечат выгоды для государства и общества в целом» [European Commission.., 2006].
Стратегическое видение энергетики будущего можно пред- ставить как совокупность следующих позиций:
1. Энергетика является инфраструктурной базой развития экономики любой страны, в развитии которой заинтересованы все институты: государство, бизнес, наука, население и др. Товары

35
и услуги, производимые в отрасли, имеют высокий уровень обще- ственной значимости и практически не имеют заменителей.
2. Оптимизация качества и эффективности использования всех видов ресурсов (топливных, технических, управленческих, информационных и др.) и энергетических активов.
3. В современном и будущем обществе энергия рассматрива- ется как источник (инструмент или средство), обеспечивающий получение человеком и обществом определенных потребитель- ских ценностей: жизненных благ, уровня комфорта и т.п.
4. Определяя для себя этот уровень, человек не должен встре- чать ограничения со стороны энергетики при выборе, где ему жить, какими приборами и услугами пользоваться и т.п.
5. Удовлетворение потребности в электрической энергии об- щества XXI в. при одновременном существенном снижении дав- ления на экологию планеты.
Возникающее при этом разнообразие и дифференциация тре- бований или ценностей коренным образом меняет традиционные взгляды на роль, место и цели развития энергетики: концепция интеллектуальной энергетики исходит из необходимости удов- летворения требований всех заинтересованных сторон в любой момент времени и в любом месте.
Таким образом, в рамках новой концепции ставится задача не получения некоего требуемого объема энергии с заданными (кем- то) параметрами и характеристиками, а обеспечение возможности потребителю самому выбирать сколько, где, как и с какими харак- теристиками он хочет потреблять и (или) производить энергии, дающей ему возможность получения требуемых как в настоящее время, так и в ожидаемом им будущем благ, уровня комфорта, а также эффективного осуществления его деятельности.
Концепция интеллектуальной энергетики базируется на до- статочно глубоком анализе тенденций развития общества, оцен- ке современных и прогнозируемых вызовов и угроз, формирую- щихся и ожидаемых запросов, мотивации и характера поведения как потребителей, так и других заинтересованных сторон, обус- ловленных в том числе направлениями общего технического и технологического развития, оказывающими влияние на форми- руемые ими требования к энергетике. Ее реализация позволит в ближайшие 15–20 лет ключевым образом изменить энергетику и обеспечить ее эффективное и надежное функционирование на благо обществу. Одним из ключевых решений для достижения це-

36
лей концепции является тренд постепенного смещения в сторону распределенной генерации на базе интеллектуальных технологий, позволяющих организацию функционирования и управления та- кого рода систем в режиме реального времени.
Традиционно к объектам электроэнергетики на территориях страны относятся крупные генерирующие мощности и распре- делительные сети, принадлежащие распределительным сетевым компаниям (РСК). Однако в настоящее время объектный состав электроэнергетики серьезно меняется. Активно стал развиваться сектор распределенной энергетики — собственная генерация у потребителей; модернизируемые коммунальные котельные, пре- образуемые в когенерационные установки; распределительные сетевые компании, не принадлежащие РСК (их называют терри- ториальными сетевыми организациями или ТСО). В этих услови- ях анализ и планирование развития электроэнергетики в прежних границах становится не адекватным новым реалиям.
Появление и активное развитие все более значимого сектора распределенной энергетики требует внесения изменений пара- дигмы развития электроэнергетики и соответствующей корректи- ровки нормативно-правовой базы.
В идеологическом плане необходимо преодолеть негативное отношение к малой распределенной энергетике со стороны пред- ставителей большой электроэнергетики и органов власти. Необ- ходимо определить рациональные пропорции сочетания крупных и малых мощностей исходя из баланса экономических интересов потребителей и производителей электроэнергии, учесть эти про- порции при разработке стратегических документов развития элек- троэнергетики, а также ввести необходимые изменения в правила рынка для обеспечения справедливой оплаты малой генерации.
В части развития нормативно-правовой базы необходимо: уточнить понятие муниципальной энергетической инфраструк- туры, включив в нее муниципальную электроэнергетическую ин- фраструктуру; ввести в федеральный закон «Об электроэнергетике» понятие малой распределенной энергетики и создать условия для ее недискриминационного развития (в частности, определить правила формирования цен на избытки электроэнергии, производимой по- требителями на собственных генерирующих установках и продава- емые на розничном рынке, чтобы эти правила стимулировали раз- витие экономически обоснованных собственных генерирующих установок у потребителей, а не сдерживали их строительство).

37
Также для выработки государственной политики в отноше- нии сектора распределенной энергетики и стимулирования его развития необходимо:
 в первоочередном порядке обеспечить наблюдаемость это- го сектора, для чего необходимо спроектировать и запустить сбор соответствующей отчетной информации;
 изменить правила ценообразования на сетевые услуги, пред- усматривающие: а) переход от схемы котлового тарифообразования на сетевые услуги, когда «котел» формируется на уровне субъекта
Российской Федерации, к муниципальным котловым тарифам на сетевые услуги для сетей напряжением 35 кВ и ниже; б) для генери- рующих установок малой мощности, работающих на конкретных потребителей, уход от обязательного распространения на продавае- мую ими электроэнергию котловых тарифов и оплату только необ- ходимого уровня резервирования сетевых мощностей;
 для упорядочения процессов управления развитием рас- пределительной электросетевой инфраструктуры и установок когенерации малых мощностей ввести и регламентировать разра- ботку муниципальных схем развития электроэнергетики;
 организовать взаимодействие между Минэнерго России и
Минрегионом России по координации развития муниципальной электроэнергетики и большой электроэнергетики на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации.
Для России на сегодняшний день результатом решения этих задач должно стать привлечение инвестиций в секторе генерации
(для замены изношенного оборудования и наращивания мощно- стей в соответствии с прогнозируемым ростом спроса) на фоне за- медлившихся темпов роста экономики, ухудшившегося инвести- ционного климата, не решенных в ходе реформирования проблем в электроэнергетике и неосуществленной реформы ЖКХ, слабых неэффективных институтов (в том числе государства) и быстрого развития распределенной энергетики.
2.3. Организация системы
стратегического управления отраслью
Реструктуризация холдинга РАО «ЕЭС России» во множе- ство (более трех тысяч) хозяйствующих субъектов в электроэнер- гетике по факту ликвидировала отраслевой центр компетенций и

38
единого стратегического управления развития отрасли. В рамках реформы предполагалось, что таким центром станет Министер- ство энергетики России, однако до настоящего времени этого не происходит:
 Минэнерго России является одним из инициаторов раз- работки Энергетической стратегии России, однако доведения требования по реализации ее основных положений до каждой из энергетических компаний нет.
 Одним из возможных инструментов консолидации стра- тегий развития различных компаний энергетического сектора были призваны стать технологические платформы — Минэнерго
России поддержало создание четырех: «Интеллектуальная энер- гетическая система России», «Малая и распределенная энергети- ка», «Перспективные технологии возобновляемой энергетики» и
«Экологически чистая тепловая энергетика высокой эффектив- ности». Но до настоящего времени технологические платформы не получили реальной организационно-методической поддержки со стороны Минэнерго России и не выполняют тех задач, которые перед ними ставились.
В ходе реформы предполагалось, что центром нормативного и методического обеспечения развития рынка будет НП «Совет рынка», на площадке которого должны балансироваться эконо- мические интересы производителей и потребителей энергии с уча- стием коммерческой и технологической инфраструктуры (ФСК и системного оператора ЕЭС), а также представителей государства от всех органов власти, имеющих отношение к электроэнерге- тике. Однако целевая роль этой организации в новой структуре отрасли де-факто не реализована. По-прежнему ключевые ре- шения в отношении отрасли принимаются вне этой площадки и для преодоления разногласий по значимым вопросам участники обращаются к госрегуляторам. Кроме того, в этой организации с самого начала ее создания интересы участников представляют, в основном, крупнейшие компании отрасли (крупные генерирую- щие холдинги и энергосбытовые компании), что существенно ис- кажает требования и сигналы от конечных потребителей и малой генерации.
На региональном уровне администрации субъектов Рос- сийской Федерации (за исключением некоторых национальных республик) практически отстранены или самоустранились от от-

39
ветственности за энергообеспечение жизнедеятельности в регио- нах. Стоит признать, что ответственность регионов в том числе
«размывалась» через механизмы приватизации, и к настоящему времени практически снята всякая ответственность с руководства регионами за энергообеспечение потребителей и надежное функ- ционирование региональных систем жизнеобеспечения. При воз- никновениях ЧП в регионах на ликвидации последствий работают, как правило, подразделения МЧС, а не службы электроэнергети- ческих акционерных компаний. Что касается роли регионов в це- новом регулировании только транспортной составляющей цены на электроэнергию, то этой роли оказалось совершенно недоста- точно для эффективной ответственности и отрицательно сказыва- ется на всей организации работ по развитию региональной энер- гетики.
В результате системных аварий в электроэнергетике Москвы,
Санкт-Петербурга, Саяно-Шушенской ГЭС, при ледяных дождях в ряде центральных областей страны, а также последней аварии в
Калининградской области в августе 2013 г., которые сопровожда- лись массовыми отключениями потребителей от электроэнергии, экономика понесла многомиллиардные убытки, но необходимость компенсации экономических ущербов конкретных потребителей не была предъявлена энергетикам. Государство в централизован- ном порядке все основные расходы по ликвидации последствий в электроэнергетике профинансировало за счет бюджета с макси- мальным использованием сил и средств МЧС России.
Такое размывание ответственности региональных админи- страций равносильно их отстранению от решения вопросов раз- вития региональной энергетики — коммунальной и промышлен- ной, вопросов доступа новых и развивающихся производств к электроэнергетической инфраструктуре в регионе.
Предпосылкой успешной модернизации на региональном уровне сегодня является децентрализация, перераспределение властных полномочий в пользу регионов и муниципалитетов, что соответствует и общемировым тенденциям.
Эффективное решение вопросов развития региональной эко- номики невозможно без возможности решать на местах развитие региональной энергетики на конкурентных условиях с большой системной энергетикой. Региональная энергетика и доступность инженерной инфраструктуры во многом определяют региональ-