Файл: Доклад электроэнергетика россии проблемы выбора.pdf

.

21
тальной (на базе модели сети) экспертизы ни субъектов рынка, ни органов регулирования, что приводит к дублированию инвести- ционных проектов электросетевых объектов и расходов по ним.
Необоснованно завышены расходы на поддержание излишних уровней резервов генерации (>25–30%)
1
и сетей.
1.4. Проблемы функционирования текущей
модели рынка электроэнергии (мощности)
Ключевым вопросом развития рынка электроэнергии (мощ- ности) является реальный уровень конкуренции на нем и потен- циал его роста. Как уже упоминалось выше, одной из важнейших задач реформ было создание конкурентного рынка в отрасли, способного обеспечить наиболее эффективное функционирова- ние электроэнергетики и ее субъектов. Следует отметить, что воз- можности построения полностью конкурентного рынка в отрасли существенно ограничиваются технологическими и техническими условиями.
Рассмотрим основные аспекты на сегодняшний момент, определяющие или влияющие на уровень конкуренции в текущей модели рынка.
С точки зрения потребителя, уровень конкуренции рынка электроэнергии (мощности) можно признать низким в силу сле- дующих позиций:
 наш рынок не обеспечивает конкуренции за потребителя, достигнутого зарубежными рынками электрической энергии, так потребитель имеет существенные ограничения при выборе / сме- не поставщика электроэнергии;
 выход на оптовый рынок, где более привлекательные цено- вые условия для потребителя, сопряжен для потребителя с огром- ными финансовыми и временными затратами;
 потребители, не являющиеся участниками оптового рын- ка, не имеют возможностей конкурентного влияния на поставщи- ков энергии и услуг, а также покупки энергии и услуг на открытых торговых площадках и др.;
 крайне низкий уровень конкуренции на розничных рын- ках, где не оправдались надежды на эффективность конкурентной
1
.

22
борьбы энергосбытовых компаний (далее — ЭСК) за потребителя, их стимулирования к внедрению механизмов снижения цен и ро- ста качества обслуживания. Следует отметить, что потенциальные возможности снижения цен за счет конкуренции на розничном рынке весьма ограничены, поскольку уровень затрат ЭСК во мно- го раз ниже затрат на генерацию и передачу электроэнергии.
Текущая модель рыночная модель отрасли предусматрива- ет естественную монополию технологической инфраструктуры, в первую очередь электрических сетей. В аналогичных моделях рынка за рубежом государство за счет стимулирующих методов регулирования обеспечивает эффективное функционирование сектора и постепенное снижение электросетевой составляющей тарифа на электроэнергию для конечного потребителя, а также недискриминационный доступ к сети. Анализ развития данного сектора в российской модели показывает:
 несовершенство механизмов тарифного регулирования, и, как результат, неконтролируемый рост тарифов на передачу и рас- пределение электрической энергии;
 сложность процедур и высокая стоимость присоединения к сетям. Сроки доступа заявителей к электросетям остаются весь- ма длительными (162 дня), несмотря на значительное улучшение этого показателя в 2013 г.;
 сохраняется система перекрестного субсидирования («пе- рекресток» между группами потребителей к настоящему моменту
«упакован» в тарифе на передачу, но механизм ее ликвидации не обозначен), это существенно искажает рыночные сигналы и сти- мулы, как в текущем состоянии, так и при выработке стратегии развития отрасли.
Все это создает систему негативных сигналов для потреби- теля, варианты возможной реакции которого — сокращение по- требления, повышение энергоэффективности или развитие соб- ственной генерации. В последние два-три года промышленные и другие потребители стали активно «уходить» с рынка и ориенти- роваться на развитие локальных систем энергоснабжения (поми- мо высокой цены этому также способствует ряд других факторов: невозможность оперативного технологического присоединения к сетям, недостаточное качество электроснабжения, требования за- конодательства по защите окружающей среды, согласно которому необходимо утилизировать попутный газ и др.). Это, в свою оче-

23
редь, вызывает дополнительное снижение эффективности действу- ющего рынка вследствие относительного снижения объемов поста- вок и роста удельных издержек генерации и сетей ЕЭС России.
В результате формируется своего рода институциональная ловушка: чем активнее уходят потребители от снабжения центра- лизованной электроэнергетикой, тем выше ценовая нагрузка на оставшихся покупателей, тем сильнее действуют негативные сиг- налы, заставляющие сокращать потребление или создавать соб- ственную систему электроснабжения. У распределенных энерго- систем при этом возникают резервные мощности, эффективность использования которых очевидно невысока, а более оптималь- ным вариантом была бы совместная работа с централизованной электроэнергетической системой, чтобы посредством экспортно- импортных поставок минимизировать издержки.
Кроме вышесказанного следует выделить основные нере- шенные организационно-правовые проблемы на рынке электро- энергии (мощности):
 потребители искусственно (через правила) ограничены в праве на прямые поставки электроэнергии от источников генера- ции, расположенных в непосредственной близости, в том числе от независимой, распределенной, сохраняется понуждение к за- ключению договоров;
 отсутствует технологическая база и инфраструктура для прямых договоров между генерацией и потребителями;
 не работают саморегулирующие рыночные механизмы на уровне регионов;
 системный оператор принимает решения (не всегда про- зрачные для субъектов рынка), оказывающие существенное влия- ние на экономику субъектов рынка, но адекватной ответственно- сти не несет;
 установленная правилами рынка схема покупки электро- энергии для возмещения потерь сетями через ЭСК ГП, создает по- следним условия получения дохода, стимулируя их к росту потерь.
Вследствие отсутствия конкурентной среды, невозможности для потребителей отказаться от дорогой энергии (коэффициент эластичности рынка равен нулю) происходит завышение тарифов поставщиков (экспертно — на 20–40%).
Таким образом, сформированная структура торговых отноше- ний в электроэнергетике, централизовавшая систему ценообразо-

24
вания для всех электростанций страны на одной торговой площад- ке, неадекватно отражает физическую и технико-экономическую особенность функционирования систем энергообеспечения, ис- кусственно лишая конкурентоспособности ТЭЦ-генерацию и способствуя развитию затратной «котелизации» страны. Руковод- ство страны не может не видеть этих результатов, дает одно по- ручение за другим своим министерствам и ведомствам, начиная с
2012 г. Решение заморозить тарифы на несколько лет и разобрать- ся со всеми ценовыми завалами в нашей электроэнергетике про- диктовано, видимо, в числе прочего и необходимостью проанали- зировать модель рынка, которая сегодня сформирована и ввести в ее работу реально конкурентные механизмы ценообразования, давящие на цены «вниз».
В сложившейся ситуации Минэнерго России и другие го- сударственные регуляторы отрасли заявляют о безотлагательной необходимости совершенствования модели рынка. В последние два года идет интенсивное обсуждение 3–4 вариантов, предусма- тривающих изменения не модели рынка в целом, а лишь отдель- ных его механизмов. До сих пор никаких решений по изменению действующей модели рынка так и не принято, так как в конечном итоге ни один из предложенных вариантов не может обеспечить перехода к реальной конкуренции. При выборе путей коррек- тировки действующей модели оптового рынка электроэнергии
(мощности) или формирования новой модели представляется, что механизмы рыночного ценообразования необходимо выстраивать в первую очередь исходя из интересов потребителя.
1.5. Проблемы инвестирования
и регулирования в рамках текущей модели
Одной из ключевых задач перехода к рынку в энергетике было создание условий для привлечения инвестиций. Следует от- метить наличие целого ряда противоречивых результатов в этой области.
Созданные в ходе реформы 2003–2008 гг. генерирующие компании, где доминировал частный капитал, получили обяза- тельства по строительству новых мощностей в соответствии с до- говорами на поставку мощности (ДПМ), по которым инвесторам было гарантировано возмещение стоимости инвестиций на рынке

25
мощности в течение десяти лет. Контролируемые государством
ОАО «Русгидро», ОАО «ИнтерРАО», Концерн «РосАтом» также получили плановые задания на строительство новых мощностей, которые также гарантировано должны оплачиваться потребителя- ми на рынке мощности. Таким образом, в отрасли в 2010–2013 гг. произошел инвестиционный бум, который в значительной степе- ни реализовался с применением нерыночных механизмов, обе- спечивающих приемлемую доходность инвесторам.
Отсутствуют долгосрочные рыночные сигналы и инструмен- ты для развития электроэнергетики. Кроме нерыночного меха- низма договоров на поставку мощности (далее — ДПМ), крупным генерирующим компаниям очень сложно привлечь инвестиции за счет других механизмов. Следствием введения механизма ДПМ стало сдерживание инвестиционной привлекательности дей- ствующей генерации (вне ДПМ). Данный механизм гарантирует результат, но при высоких затратах и при условии, что все риски
(финансовые, ошибок в размещении объектов и их избыточно- сти) ложатся на потребителей. При значительно более низкой, чем в странах ЕС, стоимости энергоносителей для российских тепловых станций (в частности, цена природного газа
1
в России все еще на 34,7% ниже среднеевропейской), стоимость электроэ- нергии для средних промышленных потребителей в России выше на 25%. Это результат хронического недоинвестирования отрасли и завышенных прогнозов роста спроса на электричество. Попыт- ки решить указанные проблемы введением договоров предостав- ления мощности, по сути, переложили окупаемость инвестиций на потребителей.
К сожалению, следует констатировать, что результаты инве- стиционного бума не принесли существенных изменений в состо- яние генерации: как указывалось выше, уровень обеспеченности генерирующими мощностями в целом не достиг пока дорефор- менного уровня при увеличении практически в 2 раза среднего возраста основных производственных фондов. Это влечет за со- бой необходимость новых инвестиций для замены значительно- го объема выбывающих мощностей. Отставание с вводом новых мощностей может увеличить риски для устойчивости единой на- циональной электроэнергетической системы.
1
Рассчитана на основе паритета покупательной способности — ЕС.

26
Источники инвестиций в настоящее время не так значитель- ны, как в середине 2000-х годов. В предыдущем десятилетии конъ- юнктура финансовых рынков, как российских, так и зарубежных, благоприятствовала привлечению (акционерного или заемного) капитала в российскую экономику, макроэкономические показа- тели и оценки инвестиционного климата были на более высоком уровне, чем после 2009 г. Сейчас привлечение капитала в россий- скую экономику стало более проблематичным. Кроме того, в бли- жайшее десятилетие в России необходимо обеспечить высокий уровень инвестиций в других секторах экономики с целью обеспе- чения модернизации социально-экономической системы. В про- тивном случае, если развитие пойдет по инерционному пути, воз- можности привлечения капитала в отрасль, как за счет бюджета, так и частных инвестиций, будут резко ограничены.
Для повторения инвестиционного бума второй половины
2000-х годов в настоящее время нет необходимых предпосылок: быстрого роста спроса, доступных финансовых источников, опре- деленности в планах развития отрасли. Инвесторы настроены пессимистично, отмечая в качестве важнейших препятствий для развития отрасли недостатки регулирования и модели рынка, не- стабильность и противоречивость «правил игры».
Следует при этом напомнить, что Россия располагает всем спектром и весьма значительным запасом энергоресурсов, вну- шительной системой (хотя и нуждающейся в значительной мо- дернизации и совершенствовании) развития энергетики, включая машиностроение и научную базу.
Отечественная экономика отстает по показателям среднеду- шевого потребления и электровооруженности промышленности по сравнению со многими развитыми странами, что обеспечивает дополнительный потенциальный спрос для электроэнергетики.
Все это создает предпосылки для инвестиционной привлекатель- ности сектора генерации и российской электроэнергетики в целом на длительную перспективу, но — парадоксальным образом — от- расль оказывается малопривлекательной для капиталовложений из-за неблагоприятного инвестиционного климата и накоплен- ных проблем в регулировании и стратегическом планировании.
Одной из причин такой ситуации является неэффективное регулирование отрасли. Регулирование российской электроэнер- гетики в значительной степени базируется на государственных

27
институтах, при этом функции распределены между различными структурами исполнительной власти.
По закону об электроэнергетике «государственная политика в сфере электроэнергетики направлена на обеспечение соблюде- ния общих принципов организации экономических отношений в сфере электроэнергетики, установленных настоящим Федераль- ным законом» [Федеральный закон, 2003]. В инвестиционной сфере поставлена комплексная задача, которая предусматрива- ет несколько направлений: создание инвестиционного клима- та в отрасли, энергосбережение, контроль над инвестициями в естественно-монопольных секторах. В том числе по закону об электроэнергетике предусмотрена экономически обоснованная норма доходности на инвестированный капитал.
В электроэнергетике так же, как и во многих других отрас- лях ТЭКа и экономике в целом, в методах регулирования много непоследовательности, «ручного» управления, правила меняют- ся часто, решения краткосрочны, и в значительной степени они связаны с макроэкономическими или социальными задачами, а не используются как инструменты развития отрасли как таковой.
В частности, в предвыборном 2011 г. были заморожены розничные тарифы, а в 2014 г. были урезаны инвестиционные программы го- сударственных компаний в отрасли (в том числе ОАО «РусГидро») и снижен уровень выплат по ДПМ (в нарушение условий этих до- говоров). Это явилось дестимулирующим фактором для инвесто- ров и повысило риски для дальнейшей инвестиционной деятель- ности в секторе.
В то же время тарифное ценообразование в электроэнерге- тике до сих пор играет подчиненную роль и регулируется государ- ством в значительной степени как фактор влияния на инфляцию в экономике, существенно зависящий от политической конъюн- ктуры. В тоже время государство, как собственник и регулятор, до- пустило быстрый рост сетевой составляющей в тарифе для потре- бителей (при уже отмечавшейся выше низкой загрузке некоторых новых объектов сетевой инфраструктуры), что, как уже отмеча- лось, усилило мотивацию потребителей к строительству собствен- ных мощностей и переходу к распределенной энергетике.
Зачастую на решение регуляторов на региональном уровне оказывают влияние местные власти, которые руководствуются интересами развития своих территорий, однако вопрос об эффек-

28
тивности таких решений для отрасли (тем более для отдельных ин- весторов) не принимается во внимание. В деятельности Систем- ного оператора в настоящее время многое вызывает вопросы как у инвесторов, так и у потребителей. В том числе такие вопросы:
 прогнозы совокупного спроса (и по регионам) в настоящее время часто оказываются завышенными, что дает неточный сигнал для формирования планов развития, решений на рынках электро- энергии (о требуемом уровне надежности системы) и мощности
(об уровнях платежей) и увеличивает риски для инвесторов;
 формирование резерва мощности в системе при медлен- ном выводе (и значительных административных издержках) ста- рых мощностей, что создает дополнительные издержки для по- требителей на рынке мощности и снижает стимулы для новых инвестиций в секторе генерации.
Другой важной составляющей в неопределенности, непо- следовательности, неэффективности регулирования является на- личие в отрасли противоречий и помех для развития в условиях любой модели рыночного типа в электроэнергетике, решение или устранение которых напрямую зависит от действий регуляторов.
Кроме рассмотренных выше проблем, как одну из ключевых сле- дует выделить перекрестное субсидирование между различными группами потребителей. Пока все эти вопросы остаются нерешен- ными, и каждый их них негативно влияет на принятие инвестици- онных решений в секторе генерации.
В 2011–2013 гг. стало очевидным, что модель рынка и нако- пившиеся проблемы требуют уточнения и решения, однако под- готовка решений идет довольно медленно, что увеличивает нео- пределенность и заставляет инвесторов откладывать запуск новых проектов в секторе генерации, а также дает им основания говорить о необходимости новых договоров ДПМ (которые являются не- рыночным инструментом и в условиях неточного прогноза спро- са приводят к строительству мощностей, которые в дальнейшем мало востребованы).
Важным аспектом также является регулирование цен не только в самой электроэнергетике, но и цен на топливо, в ЖКХ, в теплоэнергетике, где, как уже отмечалось выше, также зачастую принимаются решения краткосрочные и противоречивые. Напри- мер, в «Энергетической стратегии — 2030» была предусмотрена высокая динамика цен на газ, что повышало конкурентоспособ-

ность угля как топлива (в том числе это было учтено при разработ- ке Генеральной схемы размещения объектов электроэнергетики до 2020 г.), однако в последствии при разработке среднесрочного прогноза социально-экономического развития (которую готовит
Министерство экономического развития) в основу был положен прогноз, предусматривающий умеренную цену на газ. Это меняет приоритеты для будущих инвестиционных решений в секторе ге- нерации и влияет на окупаемость уже построенных мощностей.
Еще один важный момент — реализация государственной программы по энергоэффективности, начавшейся в 2009 г. и рас- считанной до 2020 г., согласно которой энергоемкость ВВП долж- на снизиться на 40%. От того, насколько успешно будет реали- зована данная программа, зависит дальнейшая динамика спроса на электроэнергию. Пока достигнутые результаты невелики по сравнению с тем потенциалом энергосбережения, который можно реализовать. Стимулы и механизмы, которые выбирает регулятор, определяют эффективность, но она невысока.
У органов регулирования отсутствует единая с Минэнерго
РФ система мониторинга перспективных цен и тарифов на элек- трическую и тепловую энергию в увязке с перспективами роста энергопотребления, динамикой развития генерирующих мощно- стей и перспективными условиями функционирования оптового рынка электроэнергии (мощности).

30
2. Проблемы выбора модели
развития отрасли
2.1. Основные тренды
в развитии отраслевых моделей в мире
Вопрос о необходимом уровне мощностей (и требуемом ре- зерве мощности) и надежности электроснабжения является не- простым в условиях любой модели электроэнергетики. В условиях либерализации этот вопрос приобретает дополнительную слож- ность, поскольку большинство фактических решений о строи- тельстве принимается децентрализованно (частными) инвестора- ми в секторе генерации и без учета системных решений.
В 1990-е годы ряд стран пошел по пути либерализации элек- троэнергетики без создания каких-либо стимулирующих механиз- мов для инвестиций в секторе генерации. Но практика показала, что сигналов рынка электроэнергии недостаточно, даже если он функционирует без сбоев, ограничений и проблем:
 Во-первых, рыночные цены на электроэнергию формиру- ет Системный оператор, устанавливая баланс спроса и предложе- ния в реальном времени и задавая параметры для работающего и резервного состава мощностей (и графика их нагрузки), а также принимая решения об отключении потребителей в условиях пре- дельных режимов производства электроэнергии. В этом проявля- ются оба органических недостатка производства и потребления электроэнергии (в существующих технических условиях). Таким образом, Системный оператор влияет на формирование рыноч- ных сигналов, определяющих последующие инвестиционные ре- шения в секторе генерации.
 Во-вторых, сигналы, возникающие на рынке электроэнер- гии, недостаточно информативны для инвесторов, особенно для долгосрочных стратегических планов.
 В-третьих, проведение многими странами политики ак- тивной поддержки ВИЭ привела к дискриминации других (тради- ционных) видов генерации и увеличила сложность для оценки и сроки окупаемости инвестиционных проектов
1 1
Данное направление (ВИЭ) активно развивается в мире в последнее деся- тилетие. Как отмечалось, экологические требования в мире растут, что задает тренд