Файл: Управление государственными и муниципальными финансами в условиях бюджетирования, ориентированного на результат.pdf
Добавлен: 19.06.2023
Просмотров: 156
Скачиваний: 5
затрат при соблюдении лимитов ассигнований и в рамках программ);
- установление взаимосвязи между ожидаемыми результатами реализации программы и объемом требуемых для этого ресурсов, более качественное планирование своей деятельности;
- возможность подкрепить свои запросы об увеличении бюджетного финансирования экономически обоснованным расчетом эффективности реализации программы. [11]
Благодаря использованию БОР, общество лучше понимает, какие цели ставит перед собой правительство, насколько поставленные цели отвечают потребностям населения, в какой степени и какой ценой эти цели удается достичь. [5.C.43]
Методологический потенциал бюджетирования, ориентированного на результат, под которым понимается система действий по целенаправленному управлению финансовыми ресурсами, очень велик. Несмотря на то, что данный метод не является специфическим новым средством организации финансовых отношений, а представляет собой лишь набор систематизированных инструментов, его возможности по упорядочению объемов финансирования, обеспечению четкой связи денежных и натуральных показателей, построению целевой зависимости отдельных этапов бюджетных операций от достигнутых и проектируемых показателей, повышению уровня контролируемости выполненного финансирования являются неоспоримыми [11].
Необходимым условием обеспечения эффективного внедрения принципов БОР и достижения устойчивых результатов реформирования бюджетного процесса является пересмотр роли государства в экономике. Внедрение БОР подразумевает решение вопросов совершенствования государственного управления и проведение реформы регулирования экономики.
Несмотря на единство принципов и подходов к системе управления расходами для осуществления бюджетирования, ориентированного на результат, на основе международного опыта в каждой стране с учетом опыта внедрения данного принципа, выделяются свои методики, инструменты и процедуры.[13.C.72] Цели и планируемые результаты государственной политики определяют рамки концепции «управление результатами» в формировании бюджетов всех уровней. Управление расходами на принципах бюджетирования, ориентированного на результат, предполагает взаимосвязь бюджетных ассигнований и достигнутых результатов деятельности. Соизмерить затраченные ресурсы и полученные результаты,оценить социальную и экономическую эффективность различных видов услуг, финансируемых из бюджета, является целью методики бюджетирования [11].
Важную часть бюджетной политики любого государства играет управление государственными расходами, что, в большей степени, определяется состоянием бюджетного процесса и его стадиями: планирования, утверждения, исполнения и контроля за исполнением бюджета в части расходов. Важным инструментом повышения эффективности государственных и муниципальных расходов является совершенствование практики бюджетирования. Сложившаяся в настоящее время затратная (постатейная) модель бюджетного планирования не соответствует экономическому уровню развития в стране, поэтому, по мнению многих экспертов, требуется существенная перестройка действующей системы бюджетного управления [5.C.3].
В концепции БОР изменяется характер ответственности отраслевых подразделений органов управления. На них возлагается ответственность, в первую очередь, за достижение запланированных результатов. Повышение ответственности должно сопровождаться увеличением самостоятельности в расходовании финансовых средств. Распорядители бюджетных средств и бюджетополучатели получают большую свободу в использовании средств в рамках выполняемых программ для повышения эффективности программ, т. е. максимизации результатов относительно затрат, или минимизации затрат относительно результатов. При БОР распорядители бюджетных средств имеют полномочия по частичному перераспределению ресурсов между программами, а также право в рамках установленных лимитов использовать сэкономленные средства в следующем бюджетном году. Все это расширяет возможности эффективного использования бюджетных ресурсов. [11]
Система контроля за исполнением бюджета при БОР также меняется. Фактически отменяется контроль за целевым использованием средств. На смену ему должен прийти контроль за соответствием достигнутых результатов установленным целям. Контроль этот должен стать количественным и строгим. Контроль за целевым использованием бюджетных средств осуществляется в отношении лишь высоко агрегированных расходов.
Концепция БОР подразумевает максимальное обеспечение открытости и доступности всей бюджетной информации, позволяющей всем за-
интересованным лицам судить о том, насколько эффективно тратятся деньги налогоплательщиков, насколько эффективно работают органы власти [16.C.22].
Используемые для оценки расходов источники информации включают:
- опросы населения о соответствии объема и качества получаемых услуг уровню налоговому бремени в стране;
- бюджетные отчеты о результативности финансовых расходов, разрабатываемые местными исполнительными органами власти;
- отчеты о сравнительном анализе качества и стоимости бюджетных услуг в других административно-территориальных образованиях как в пределах одной страны, так и за ее пределами [5.C.13].
Одно из отличий БОР от бюджетирования по постатейному принципу заключается в том, что политика БОР направлена на повышение ответственности министерств и ведомств за достижение поставленных целей. При этом министерства и ведомства имеют право самостоятельно решать, каким образом следует организовать свою деятельность и распределять ресурсы между статьями расходов для решения поставленных задач.
Самостоятельность действий государственных учреждений в реализации поставленных задач обеспечивается путем выделения бюджетных ассигнований в достаточно агрегированном виде. Как правило, государственное учреждение получает отдельные ассигнования на осуществление основной деятельности и отдельно — на внутреннее управление. [11]Государственные учреждения самостоятельно решают, как следует организовывать свою деятельность и использовать финансовые ресурсы, действуя в рамках установленных бюджетных лимитов. Финансы контролируются только в пределах агрегированных лимитов ассигнований по программам, видам деятельности и функциям. [15.C.21]
Другим способом, практикуемым во многих странах, который обеспечивает свободу принятия решений государственными учреждениями, является перенос остатков неиспользованных средств на следующий финансовый год. Возможность переносить неиспользованные ассигнования на следующий бюджетный год позволяет избежать проблемы нерационального расходования в конце года не использованных учреждениями бюджетных средств из-за опасения сокращения ассигнований в следующем году и позволяет учреждениям принимать более рациональные решения относительно времени осуществления закупок.
При переходе от традиционной модели постатейного бюджетирования к бюджетированию, ориентированному на результат, происходит (по опыту стран, применяющих БОР) переход от кассового метода учета исполнения бюджета (учет расходов в момент осуществления платежа, а доходов — в момент их получения) к методу учета по начислениям (учет на момент возникновения расходных обязательств). Таким образом, учет расходов на основные фонды, материалы и т. п. ведется не по факту их приобретения, а по их фактическому использованию в процессе предоставления услуг, что делает расчет стоимости услуг более полным. [11]
При переходе от постатейного бюджетирования к БОР происходит постепенное изменение механизмов контроля за исполнением бюджета путем замены внешнего контроля (со стороны Министерства финансов, Счетной палаты и т. п.) на внутренний, осуществляемый самим министерством/бюджетным учреждением через ответственность конкретных исполнителей. Это связано с общей тенденцией повышения степени децентрализации и предоставления большей самостоятельности исполнителям в выборе способов и средств выполнения поставленных задач.
При переходе к БОР возрастает роль отчетности, мониторинга и оценки результатов.
Бюджетирование, ориентированное на результат, предполагает подготовку отчетов о том, выполнены ли поставленные задачи, достигнуты ли запланированные результаты. Подготовка подобных отчетов предполагает разработку системы критериев, которые могли бы позволить производить непрерывный мониторинг и оценку результатов произведенных бюджетных расходов в рамках программ, разработанных на основе принципов бюджетирования, ориентированного на результат. [15.C.3]
Мониторинг представляет собой непрерывный процесс измерения и регистрации показателей результативности, достигаемых в ходе реализации программ.
Оценка результатов, в отличие от мониторинга, представляет собой, как правило, разовое мероприятие, позволяющее провести более глубокий анализ программ и охватывающее вопросы актуальности (пользы от реализации той или иной программы для удовлетворения конкретных потребностей) и устойчивости ожидаемого (полученного) эффекта от реализации программ.
Оценка, которая проводится по завершению программы, позволяет сопоставить фактические и планируемые результаты ее реализации, включая воздействие программы на ее целевые группы, и проанализировать факторы, повлиявшиена выполнение программы, и проблемы, которые возникли в ходе ее выполнения. Результаты оценки предоставляют органам исполнительной и законодательной власти ценную информацию для определения и необходимой корректировки направлений государственной политики, для разработки новых программ. [11]
В концепции бюджетирования, ориентированного на результат, изменяется характер и степень ответственности отраслевых подразделений органов государственного управления за исполнение бюджета. На них, в первую очередь, возлагается ответственность за достижение запланированных конечных результатов и выполнение поставленных задач. Это выражается:
- в повышении уровня децентрализации и делегирования полномочий в рамках министерств и ведомств. Отдельные сотрудники должны иметь больше возможностей влиять на выбор более эффективных средств и методов работы в рамках своей профессиональной компетенции;
- в организационной структуре государственных учреждений;
- в системе стимулирования эффективного выполнения программ. [11]
Организационная структура государственного учреждения, применяющего постатейный метод бюджетирования, чаще всего формируется по функциональному принципу. Организационное деление государственного учреждения на отделы и подразделения основано на том, какие функции они исполняют, а не на конечных результатах работы. При введении управления по результатам должна измениться организационная структура учреждения: оперативные подразделения и отделы внутри государственных учреждений должны отвечать за конкретные виды деятельности, т. е. за товары и услуги, предоставляемые данным учреждением. Затраты на вспомогательные функции (руководство, бухгалтерская, юридическая и т. д.) распределяются между оперативными отделами и подразделениями. [17.C.21]
К примеру, организационная структура учреждения, представляющего статистическую информацию в рамках управления по ресурсам, будет следующая:
- отдел по сбору статистической информации;
- отдел по обработке статистической информации;
- отдел методологии;
- типографский отдел.
При данной организационной структуре организации ни одно подразделение не несет ответственности за конечный продукт, т. е. за публикации по статистике. [16.C.22]
Организационная структура учреждения в рамках управления по результатам будет следующая:
- отдел по подготовке финансовой статистики;
- отдел по подготовке демографической статистики;
- отдел по подготовке статистики сельского хозяйства и т. д.
В качестве стимулирования эффективного выполнения программ и эффективного использования выделенных бюджетных средств используется система различных методов стимулирования эффективной реализации программ государственными учреждениями и санкций за невыполнение запланированных результатов.
По характеру эти методы можно подразделить на [5]:
1. Финансовые стимулы:
- зависимость заработной платы от показателей работы. Системы финансового премирования конкретных сотрудников за достижение высоких показателей результативности работы применяются во многих странах. Размер поощрения рассчитывается исходя из степени выполнения бюджетных показателей, соблюдения установленных нормативов, сроков предоставления услуг и т. д.;