Файл: Управление государственными и муниципальными финансами в условиях бюджетирования, ориентированного на результат.pdf

- материальное поощрение учреждений и/или конкретных исполнителей программ. Данный метод финансового стимулирования учреждений или отдельных сотрудников за достижение высоких показателей результативности предполагает разовое выделение средств, которые могут быть израсходованы только на нужды организации, например, на повышение квалификации сотрудников или улучшение существующих условий труда; [11]

- увеличение ассигнований бюджетному учреждению в случае качественного и своевременного исполнения программы и достижения запланированных результатов;

- штрафные санкции за устойчиво плохие результаты. Наиболее радикальными и действенными финансовыми санкциями являются: снижение заработной платы, понижение в должности и увольнение. По мере распространения мониторинга результативности повышается вероятность того, что результаты мониторинга будут использоваться для обоснования таких санкций. Очевидно, что необходимо с особым вниманием подходить к использованию данных для таких «стимулов». [11]

С одной стороны, результаты работы легко увидеть и они основаны на достаточнообъективных данных. С другой стороны, результаты редко полностью подчиняются контролю со стороны руководителей государственных органов. В особом случае основу для таких решений должны составлять устойчиво низкие результаты, а не низкие результаты за один отдельно взятый период;

- снижение или прекращение финансирования организаций или программ, не получивших ожидавшихся результатов или не представивших достаточных данных для их оценки. Такие санкции должны быть тщательно продуманы, чтобы от них не пострадали клиенты плохо работающих программ. Подчеркнем еще раз, что такие санкции лучше применять в отношении программ, показывающих плохие результаты в течение достаточно длительного периода времени. При отсутствии признаков того, что клиенты получают пользу от какой-либо программы, следует рассмотреть возможность ее полного прекращения. [14.C.3]

Необходимо отметить, что отношение к использованию финансовых методов стимулирования эффективного использования бюджетных средств достаточно противоречиво. С одной стороны, поощрение организаций, достигнувших высоких показателей результативности и выполнивших запланированные цели и задачи, путем выделения им дополнительных ассигнований и «наказание» организаций, не достигнувших в полной мере поставленных целей, за счет снижения или сохранения в прежнем объеме размера ассигнований является с точки зрения экономической эффективности вполне логичным. Однако данный подход может подтолкнуть управляющий персонал организации при планировании бюджета к оппортунистическим действиям, а именно: руководству организации невыгодно устанавливать на стадии бюджетного планирования высокие целевые показатели, поскольку в случае их недостижения к организации будут применены штрафные санкции в виде сокращения бюджетных ассигнований. И наоборот, запланировав в бюджете низкие целевые показатели и выполнив план, организация может получить финансовое поощрение в виде дополнительного финансирования. В итоге финансовое стимулирование по результатам деятельности может привести к еще большим проблемам. [11]

---

Плохие результаты деятельности организации не всегда являются результатом неэффективной работы и поводом к штрафным санкциям и сокращению финансирования. Низкие показатели результатов деятельности организации во многих случаях сигнализируют об имеющихся проблемах и необходимости дополнительных финансовых вложений для их решения. Поэтому в случаях, когда финансовое стимулирование завязано на достижение показателей результативности работы бюджетного учреждения, необходимо дополнительно включать в набор показателей индикаторы, учитывающие различные внешние факторы и отслеживающие возможные нежелательные негативные эффекты. [11] К примеру:

- если финансовое стимулирование увязано с количеством произведенного продукта или объемом оказанных услуг, то есть вероятность увеличения результативности работы в количественном выражении за счет снижения качества;

- низкие показатели успеваемости в отдель -ных учебных заведениях еще не свидетельствуют о неэффективной работе преподавателей, просто там больше учеников из неблагополучных семей. [11]

2. Нефинансовые стимулы:

• Предоставление руководителям учреждений большей свободы в использовании выделенных бюджетных средств в случае достижения запланированных целей. Большая степень гибкости может касаться:

- использования бюджетных средств (возможность переносить неиспользованные средства на следующий финансовый год, производить расходы за счет бюджета следующего года, производить перенос средств между статьями, выделение бюджетных ассигнований в агрегированном виде);

- права принимать, увольнять сотрудников, выплачивать премии и переводить сотрудников на другие должности и направления работы. [12.C.3]

• Учет результатов мониторинга при аттестации сотрудников учреждения. Для включения результатов мониторинга в процесс аттестации персонала используются два основных подхода:

- достигнутые результаты по показателям, на достижение которых может влиять сотрудник, сравниваются с целевыми показателями. Полученные результаты могут учитываться при аттестации как управленческого, так и вспомогательного персонала, особенно если дается оценка коллективной работы.

- определение степени использования результатов мониторинга руководителями программ.

На начальном этапе внедрения системы мониторинга результативности основным является второй подход, пока не будет накоплен достаточный опыт работы с данными о результативности или качестве услуг, в целях правильной оценки на их основе работы персонала. [11]

---

• Заключение договоров между вышестоящим органом и исполнителями с указанием целевых показателей результатов деятельности. В рамках этих договоров руководители организаций-исполнителей берут на себя обязательство получить определенные результаты при определенном уровне финансирования. При этом в договорах может быть предусмотрена возможность дополнительного персонального вознаграждения руководства организации в случае достижения целевых показателей или, напротив, сокращения оплаты его труда или даже отстранения от должности в случае неэффективной работы.

Система стимулирования эффективного использования бюджетных средств и достижения запланированных целей используется не только в отношении бюджетных организаций, получающих финансовые ассигнования. В последнее время эти методы активно применяются при разработке заданий и мониторинге работы подрядчиков, с которыми заключаются договоры с указанием планируемых результатов и показателей их исполнения.

Выводы:

Таким образом, с внедрением бюджетирования, ориентированного на результат, происходит постепенный переход от постатейного, сметного бюджета через исполнительский бюджет к программному бюджету. Программный бюджет является мощным инструментом бюджетирования, ориентированного на результат, так как он отражает, сколько средств было направлено на достижение конкретных результатов для общества. Его основой является долгосрочная оценка ожидаемых результатов [7].

Для того чтобы все преимущества БОР полностью реализовались, потребуется достаточно длительное время. Ускоренное проведение рефор -мы без необходимой подготовки может привести к отрицательным результатам.

Глава 2. Проблемы и перспективы внедрения бюджетирования, ориентированного на результат в управлении государственными финансами

---

2.1. Проблемы внедрения бюджетирования, ориентированного на результат

Важнейшей целью реализуемых в России административной, бюджетной реформ и реформы государственной службы является повышение эффективности государственного управления и контроля. Ориентация государственного управления на достижение стратегических целей модернизации российской экономики, а также решение задач социально-экономического развития регионов и муниципальных образований вызывают необходимость развития системы государственного и муниципального финансового контроля. Задачи модернизации различных сфер российской экономики могут быть достигнуты только за счет интеграции усилий всех субъектов государственной власти, управления и контрольных органов. Необходимость совершенствования государственного и муниципального финансового контроля обусловлена рядом важнейших факторов. [5.C.11]

Во-первых, негативное влияние глобального экономического кризиса обусловило объективную необходимость экономии бюджетных средств, что может быть обеспечено за счет высокой эффективности системы государственного и муниципального финансового контроля как важнейшего инструмента реализации финансовой политики в России. Необходимо повышение эффективности мероприятий, обеспечивающих контроль за расходованием средств государственной поддержки экономики. Субъектам контроля необходимо решать важнейшие задачи по содействию реализации единой программы антикризисных мер, принятой российским правительством, которая может быть исполнена только в результате эффективного взаимодействия всех ревизионных органов, а также применения ими новационных форм и методов контроля. Сегодня особенно важно, чтобы финансовые средства, направляемые государством на поддержку промышленного, аграрного производства и социальной сферы, были использованы по целевому назначению и с высокой степенью отдачи (результата). [11]

Во-вторых, объективная необходимость модернизации отечественной экономики актуализировала необходимость усиления контроля за эффективностью управления общественными ресурсами и государственной и муниципальной собственностью. Система государственного и муниципального финансового контроля нуждается в научно обоснованных практических и методических рекомендациях, выработанных на основе обобщения положительного отечественного и мирового опыта.

В-третьих, принятие многочисленных поправок в Бюджетный кодекс РФ придало новый вектор деятельности контрольных органов, во многом определив ее стратегическую направленность.

---

Научное и методологическое обоснование системы государственного и муниципального финансового контроля способно стать надежным базисом для реализации стратегических ориентиров на среднесрочную перспективу, определенных в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ о бюджетной политике в 2008 - 2010 гг., - "содействие социальному и экономическому развитию Российской Федерации при безусловном учете критериев эффективности и результативности бюджетных расходов". Решение этой стратегической задачи невозможно без создания эффективной системы государственного финансового контроля (ГФК), способной обеспечить макроэкономическую сбалансированность, повышение результативности и прозрачности управления финансовыми потоками.

В России наблюдается увеличение объемов финансовых нарушений и нецелевого использования бюджетных средств (табл. 1, 2).

Таблица 1

Итоги работы Росфиннадзора в финансово-бюджетной сфере

за 2007 - 2008 гг. <1>, млн руб.

Показатель	2007 г.	2008 г.
Общая сумма проверенных использованных средств федерального бюджета	1 354 155	2 317 693
Охвачено расходов федерального бюджета (без учета обслуживания государственного долга)	34%	40%
Сумма средств, использованных с нарушениями законодательства в финансово-бюджетной сфере	218 394,4	514 414
Сумма средств федерального бюджета	173 180,4	393 022,0
Процент суммы средств федерального бюджета, использованных с нарушениями, от общей суммы средств, использованных с нарушениями	76%	79%
Объем средств, использованных с нарушениями законодательства в расчете на одно контрольное мероприятие	10,2	25,4
Объем средств федерального бюджета, использование которых проверено, в расчете на одно контрольное мероприятие	63,38	114,6
Объем средств, использованных не по целевому назначению	1 285	1 720
Возмещение средств, дополнительное поступление платежей, штрафных санкций	80 674	143 947
Процент общей суммы устраненных нарушений от суммы выявленных нарушений	36,94%	27,99%
Процент суммы устраненных нарушений в использовании средств федерального бюджета от суммы выявленных нарушений	42,09%	34,49%

---