Файл: Реформа электроэнергетики в России. Цели, задачи и этапы реформирования.pdf

- несовершенством других форм государственного регулирования электроэнергетики (система государственного нормативного регулирования отрасли в ходе реформ оказалась практически полностью разрушенной, в отрасли действуют нормы, принятые в СССР, которые не соответствуют новому экономическому укладу; неэффективна система управления государственными активами в электроэнергетике и др.);

- наличием существующих в отрасли хозяйствующих субъектов множества обязательств, признаваемых и обществом, и государством, и акционерами энергетических компаний, но, как правило, не оформленных в явном виде (наличие "неотключаемых потребителей", субсидирование бытового потребления по "социально приемлемым" ценам, обязательства по осуществлению балансирующей генерации и пр.);

- отсутствием условий для добросовестной конкуренции в отрасли, монополизацией не только на федеральном, но и на локальном уровне всех основных звеньев электроэнергетики; действующий в настоящее время Федеральный оптовый рынок электроэнергии и мощности (ФОРЭМ) в сочетании с используемой системой установления тарифов на основе планируемых балансов производства и потребления электроэнергии по сути воспроизводит принципы планово-распределительной системы хозяйствования;

- снижением надежности топливоснабжения электростанций и энергоснабжения потребителей во многих регионах страны; 

- существенными перекосами в структуре потребляемых отраслью топливных ресурсов, прежде всего - в чрезмерной доле газа; 

- снижением научно-технического, энергомашиностроительного и строительного потенциалов;

- отсутствием эффективной системы корпоративного управления и др. 

Преодоление указанных негативных факторов невозможно без глубокого анализа причин кризиса и принятия решений по реформированию электроэнергетики с позиций общегосударственных интересов.

2.2. Реформа электроэнергетики и кризис

Электроэнергетика переживает непростые времена. Упрощённо, государство распродало генерирующие объекты под обещания инвесторов вложить в стройки около 1 триллиона рублей. План базировался на стабильности экономики и не предвидел возможности кризиса, что и стало главной проблемой в сегодняшних условиях.

С одной стороны, как признал В. Синюгин, заместитель министра энергетики, правительство готовится пересмотреть генеральную схему размещения мощностей. Это значит: часть строек будет отменена, другие приостановлены. С другой стороны, многое уже начато, и бросать нельзя, в том числе по чисто техническим причинам. Эксперты говорят о сокращении ввода объектов в два-три раза. Программа А. Чубайса исходила из роста потребления в 4,2% в год, откуда и взялась цифра потребностей: 37 гигаватт новых генераций к 2012 году. Уже ясно, что столько не понадобится, но те же эксперты признают: вдвое-втрое снижать рост потребностей тоже неразумно.

Инвесторы нервничают. Хотя осенью, на первой волне кризиса, правительство дало понять, что госкомпании за срыв программ карать не будет, но по некоторым источникам, сейчас готовятся проверки исполнения инвестпрограмм частниками.

Специалисты считают, что разумно не вычеркивать объекты из генеральной схемы, а продлевать сроки их ввода. Да, генсхема оказалась с завышенными показателями - но это было ясно и до кризиса. Возможно, в 2012 году не нужны будут 37 гигаватт, но они могут потребоваться в 2020-м. Приоритет будет отдан регионам с энергодефицитом (Урал, Центр), а также главным стройкам - Сочи-2014 и саммиту АТЭС во Владивостоке (хотя некоторые и сомневаются в реальности возведения всех намеченных строек дальневосточного форума).

Насколько болезненной окажется перекройка карты размещения мощностей, показывает один пример: сомнительные объекты (еще не начатые, от которых, казалось бы, можно легко отказаться) находятся в точках энергодефицита. Сомнительные объекты нужно чем-то заменять, но чем? Несмотря на разговоры об альтернативной энергетике, проектов нет.

Хуже всего то, что под угрозой находится один из самых привлекательных для инвесторов, поверивших в российскую энергетику, объект - свободный рынок электроэнергии. Либерализация была одним из столпов реформы: инвестору нужны гарантии допуска к сети, то есть возможность продажи своего электроэнергии и возврата инвестиций.

Сегодня многие говорят, что тарифы слишком высоки, что мы «заигрались в рынок», и либерализацию пора сворачивать. Так, представители малого бизнеса ряда регионов говорят, что стали платить за электроэнергию почти втрое больше. С другой стороны, станции жалуются - «метод Чубайса» работает, да еще как. Цены на оптовые поставки падают так, что многие станции торгуют электроэнергией по цене ниже топливной составляющей. Компании сбыта, в свою очередь, озабочены резким ростом неплатежей и той реакцией, которую вызывают их попытки наладить, казалось бы, отлаженную платежную дисциплину. Правительство обещает санкции тем, кто «необоснованно» задирает цены на электроэнергию. Концепцию реформирования рынка мощности правительство никак не озвучит, что инвесторы рассматривают как риск. Вот такой замкнутый круг.

2.3. Итоги реформы

Почему цены на электричество растут, а вложения в энергетику невыгодны и западным компаниям-гигантам, и небольшим российским инвесторам?

Подобные мысли одолевают не только российских предпринимателей, но и глав западных компаний, которые вложили деньги в российскую энергетику. Им тоже приходится «самым серьезным образом анализировать дальнейшую стратегию активов в России» - это цитата из мартовского письма Владимиру Путину руководителей Enel, EON и Fortum. Иностранцы принимали решение о покупке энергоактивов в ожидании роста потребности в электроэнергии и введения рыночного ценообразования в отрасли. Финансовые модели, построенные по аналогии с иностранными рынками, сулили взрывообразный рост стоимости акций энергокомпаний из-за фундаментальной недооцененности. Но вместо этого доходность компаний падает, а капитализация, резко упав во время кризиса, до сих пор не приблизилась к докризисному уровню.

С 2008 года цена на электроэнергию выросла более чем в два раза. А малому и среднему бизнесу досталось больше других. Дело в том, что цена растет в основном на низком напряжении, которое они используют. Это же напряжение получает население - но его государство пока защищает тарифом.

С января 2011 года цены на электроэнергию (за исключением цен для населения) стали формироваться на свободном рынке. Во многих регионах тарифы выросли с начала года более чем на треть, а в некоторых - более чем на 40%. «Главный вклад в рост цен дали сетевые организации, поскольку многие из них в это же время перешли на долгосрочную систему регулирования», - замечает аналитик «ВТБ Капитала» Александр Селезнев.

Тут последовал грозный окрик властей. Премьер Владимир Путин и президент Дмитрий Медведев по очереди заявили, что слишком сильный рост цен недопустим. Вице-премьер Игорь Сечин тут же предложил ограничить рост цен, в том числе за счет производителей электроэнергии. Потребители должны быть довольны, но напуганные инвесторы из Enel, E.ON и Fortum бросились за разъяснениями к Путину: заявления Сечина о грядущем ограничении цен уронили капитализацию энергокомпаний на 150 млрд рублей.

Получается, недовольны все: цены для потребителей стремительно растут, а инвесторы в генерирующую энергетику не получают планируемых доходов. И те и другие поочередно жалуются на свои беды властям. Каждый раз после разбирательства в правительстве цены падают, хотя потом опять начинается рост, признает Борисов и готовит очередную статистическую справку для Путина. В предвыборный год у него больше шансов убедить премьера: допускать взрывной рост цен на энергию властям совершенно невыгодно.

«Укрупнение - это естественный процесс и вопрос экономической целесообразности, - чеканит сотрудник аппарата влиятельного вице-премьера Игоря Сечина. - Раньше это была единая налаженная система снабжения, а сейчас разрозненные куски. В укрупненном варианте им легче привлекать инвестиции». Куратор отрасли не скрывает, что взял курс на консолидацию активов в энергетике. Сечин всегда был не в восторге от реформы, которая предполагала дробление РАО «ЕЭС России» и появление множества частных собственников, рассказывает чиновник правительства. По мнению влиятельного вице-премьера, практика дробления оказалась не очень эффективной.

Сказано - сделано. За последние несколько лет на энергетическом рынке образовалось два мощных центра притяжения. Государственный холдинг «Интер РАО» во главе с Борисом Ковальчуком изначально владел всеми зарубежными активами РАО ЕЭС. Однако за полтора года он заметно укрупнился, поглотив 41 российскую компанию. Другой «большой брат» - это «Газпром-энергохолдинг», дочерняя компания «Газпрома». Это крупнейший владелец генерирующих активов в России, который по этому показателю обошел «Росатом» и «Русгидро». За последние несколько лет доля компании была стабильной - около 25% рынка, крупных сделок не было. Однако «Газпромэнергохолдинг» пошел в атаку и уже пытается купить самого большого российского инвестора в энергоактивы - «КЭС-Холдинг». Игорь Сечин публично благословил сделку, заметив, что завоевание «Газпромом» новых рубежей - дело хорошее. Нельзя сказать, что правительство полностью сменило энергетический курс: в Белом доме есть разные течения. Например, под присмотром вице-премьера Игоря Шувалова подготовлен второй этап распродажи энергоактивов (содержится в плане приватизации до 2017 года). Позиция Шувалова состоит в том, что государство должно полностью выйти из капитала «Интер РАО» и «Русгидро» (оставив только «золотую акцию») и продать региональные «дочки» государственной сетевой компании МРСК.

А антимонопольное ведомство тем временем пытается ограничить аппетиты госкомпаний. В конце июля антимонопольная служба запретила «Интер РАО» покупать прохоровскую «Квадру» (тогда доля компании увеличилась бы с 17% до 27% рынка), а сейчас категорически выступает против сделки по слиянию активов «Газпрома» и КЭС (новая суперкомпания контролировала бы более 35% рынка, хотя допустимый законодательством порог концентрации в генерации - 20%).

Что же из задуманного реформаторами все-таки удалось реализовать? Например, в отрасль потихоньку потекли обещанные инвестиции.

Одним из главных мотивов реформы был так называемый крест Чубайса - ситуация, когда спрос на электроэнергию превысит предложение, а износ советских электростанций не позволит нарастить производство. Реформаторы утверждали, что либерализация и продажа генерирующих мощностей позволит привлечь новых инвесторов, которые введут новые мощности за свой счет. Под это и проводили торги по продаже пакетов акций генерирующих компаний. За них государство получило 900 млрд рублей. При покупке инвесторы подписывали инвестиционные обязательства вложить деньги в строительство новых мощностей (так называемые ДПМ). Они пообещали ввести в строй 30 ГВт мощности с 2007-го по 2017 год.

Кризис спутал все карты: ресурсов на строительство мощностей у инвесторов оказалось существенно меньше. Тем не менее многие стройки, запущенные в начале и середине 2000-х годов, удалось завершить. Даже в 2010 году увеличение установленной мощности электростанций «ЕЭС России» составило более 3000 МВт, половина этих мощностей была введена частными компаниями. В конце 1990-х ежегодно вводилось почти в пять раз меньше мощностей, чем сейчас. Для сравнения: в 2010 году было введено 3000 МВт (из них половина по ДПМ), а в 1997 году - 632 МВт. Государство смотрело на нарушения сквозь пальцы и реструктурировало часть обязательств: по сути кризис был приравнен к форс-мажорным обстоятельствам. Обещанные штрафы размером 25% от стоимости проекта, прописанные в ДПМ, не применялись.

Впрочем, государство и само отклонилось от «генеральной линии». Основным постулатом реформы Чубайса был запрет госрегулирования цен. «Инвесторы ждали, что будет полностью либерализован оптовый рынок, но началась игра в слова», - рассказывает один из бывших руководителей «Мосэнерго». Формально с 1 января 2011 года, как это и было написано в базовом законе «Об электроэнергетике», перестал регулироваться рынок электроэнергии для всех потребителей, кроме населения (на него приходится около 20% спроса). Тарифы для предприятий действительно обнулили, однако сейчас, даже по официальным данным Совета рынка, регулируется как минимум 60% рынков электроэнергии и мощности.

Рынок мощности, который должен был стать для инвесторов главным механизмом возврата вложений, тоже так и не стал свободным. По замыслу реформаторов торговля мощностью обеспечивала бы генерирующим компаниям возврат на вложенный капитал. Для этого цена на мощность должна была формироваться на рыночных принципах. Формально тарифы на рынке мощности не регулируются государством. Но у Федеральной антимонопольной службы (ФАС) есть право вводить так называемый потолок цены (прайс кэп). И по факту в 27 из 29 зон свободного перетока в 2011 году такой потолок был введен. А в двух других зонах, по словам участников рынка, периодически раздаются настойчивые звонки из Минэнерго с просьбой подавать заявки по цене, которая не сильно отличается от потолка.

Неудивительно, что российские олигархи, активно участвовавшие в скупке энергоактивов на старте реформы, сейчас охладели к отрасли. За последние полгода Михаил Прохоров попытался продать компанию «Квадра» (ТГК-4) государственной компании «Интер РАО». Крупнейший инвестор в энергоактивы «КЭС-Холдинг», принадлежащий группе «Ренова» Виктора Вексельберга, объявил о готовности влиться в «Газ-промэнергохолдинг». О желании продать «Башкирэнерго» заявляла и АФК «Система».

«Иностранцы в ближайшее время не выйдут из российских энергоактивов - они их купили слишком дорого и теперь вынуждены делать вид, что активы стратегические», - иронизирует бывший член совета директоров РАО ЕЭС.

Для тех, кто решил задержаться в российской энергетике, есть еще одна новость: возможно, их ожидает новый виток реформы. Как известно, в начале года Путин поручил экспертам во главе с ректором АНХ Владимиром Мау и ректором ВШЭ Ярославом Кузьминовым разработать план реформ во всех отраслях до 2020 года. Одна из глав стратегии (пока это только проект) посвящена фактически второму этапу реформы электроэнергетики.

Эксперты, возглавляемые Юрием Удальцовым, перечислили главные болезни нынешней энергетики: у отрасли нет стимулов для модернизации, капитализация компаний падает, частные собственники готовы продавать активы, а потребители задыхаются от высоких цен. Одну из причин они видят в сильном росте сетевого тарифа (55% в цене электроэнергии), причем деньги эти используются неэффективно.

Реформаторы «второй волны» предлагают открыть и развивать конкуренцию на розничном рынке, довести до конца либерализацию оптового рынка. Сетевые компании группа предлагает продать, предварительно сформировав четкие правила игры. Однако без господдержки теплосети развиваться не смогут, поэтому группа предлагает сформировать программу инвестирования в теплосети по принципу Фонда ЖКХ (соинвестирование со стороны государства). Кроме того, предлагается создать федеральный орган власти, который будет полностью отвечать за состояние отрасли и ее влияние на экономическое и социальное положение страны.