Файл: Формирование федеративных отношений в России: тенденции и перспективы (СУЩНОСТЬ ФОРМИРОВАНИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ И ИСТОРИЯ ЕГО СТАНОВЛЕНИЯ В РОССИИ).pdf

Региональная элита преимущественно русских территорий, не входивших в состав автономий, потребовала себе полномочий, аналогичных тем, которыми располагала элита автономных образований. В обстановке прогрессирующей слабости центральной власти, жизненно заинтересованной в поддержке (или, по меньшей мере, лояльности) региональных элит, эти требования были в значительной степени удовлетворены. Уже в 1992 г. специальным договором федеративные отношения были распространены на все регионы, получившие, наряду с автономными образованиями, статус субъектов Федерации. Спустя год с лишним этот статус был подтвержден Конституцией 1993 г.

В результате и появилась та конструкция, которая именуется российским федерализмом. Помимо упомянутых выше изъянов, ей присущ и еще один: так называемая матрешечная структура. Некоторые территориальные автономии, войдя в число признанных субъектов Федерации, остались при этом в подчинении регионов. Объем связанных с этим конфликтов нетрудно себе представить.

ГЛАВА 2. ПРОБЛЕМЫ ФОРМИРОВАНИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ ПЕРСПЕКТИВЫ ЕГО РАЗВИТИЯ

2.1. Проблемы федеральных отношений

Проблемы в области теории федерализма. Начнем с того, что разность научных позиций не обедняет, а обогащает науку. Но для того, чтобы наука была востребована практикой, являлась полезной для нее, по каким-то определенным вопросам нужны общепринятые, устоявшиеся позиции, определения, формулировки. Есть такие вопросы и в области федерализма. Почему на протяжении веков практики государственного строительства, даже великие из них, относились настороженно, если не негативно, к федерализму? Вероятно, потому, что недостаточно четко разработана теория федерализма. Государственникам федерализм представляется помехой единству, целостности страны. А среди «нормальных» руководителей государства редко можно встретить негосударственника. Однако знание федерализма, владение его принципами вовсе не помешает государственникам осуществлять свои замыслы по укреплению государства, его территориальной целостности. Для этого ученые должны хорошенько поработать над теорией федерализма и по основополагающим вопросам выработать единую позицию (что-то вроде учебника). Попытку такую предпринял профессор, доктор философских наук Р.Г. Абдулатипов, создав труд «Федерология», но это только начало. Нужны усилия разных специалистов - правоведов, политологов, экономистов, историков, этнографов, психологов и др., чтобы создать стройную, ясную теорию федерализма, пригодную для практиков - государствоведов. Государственники не должны бояться слова «федерализм» и отмахиваться от него как от назойливой мухи или бояться как страшного сна.

Какие вопросы выдвигаются во главу угла? Многие, если не все. В начале методического пособия уже называлось более 20 элементов федерализма, а по некоторым подсчетам - их 160. В нашей российской государственно-правовой науке их исследовано ничтожное меньшинство. Следовательно, федерализм во всей его привлекательности, многогранности не раскрыт, не показан. А если наука не готова воспринять все богатство содержания федерализма, то что говорить о практике? До сих пор, на протяжении веков, злободневным вопросом в федерализме является категория «суверенитет». Методическое пособие не предназначено для того, чтобы вступать в длительные дискуссии по тому или иному вопросу. Здесь лишь обозначаются проблемы. На наш взгляд, проблема суверенитета прямым образом связана с понятием «федерация». Многие поколения приучены к «классическому» определению федерации как союзу государств, в результате которого создается новое государство, которому государства-члены (субъекты федерации) делегируют полномочия, оставляя за собой часть полномочий.

Ясно, что в такой федерации суверенитет союзного государства произведен от суверенитета государств, его создавших. В какой-то мере эта теория распространялась и на СССР. После его распада эта теория автоматически была распространена и на Российскую Федерацию. Почва, как было показано выше, уже имелась: автономные республики исторически рассматривались как социалистические государства, да союзные законодатели посчитали, что АССР должны принять декларации о суверенитете и стать субъектами Союзного договора. Разработчики Федеративного договора столкнулись с историческими фактами, через которые не перешагнешь, если хочешь мира для страны. Суверенитет субъектов Федерации был признан в пределах предметов их ведения. Это абсолютно нормальный и теоретически, и практически шаг. Но если Российскую Федерацию трактовать иначе, как она исторически создавалась и каковой она сейчас есть, то над проблемой государств, входящих в государство, нужно теоретикам думать: либо Российскую Федерацию образуют несуверенные государства (а такое в теории имеет место быть), либо субъекты Российской Федерации - не государства, к примеру края, обладающие суверенитетом в пределах своих предметов ведения. Это относительно суверенитета. Другая проблема - типы, виды субъектов федерации и связанная с этим (и не только этим) асимметрия. Третья проблема - так ли уж хорошо, что территория Российской Федерации - это территория ее субъектов? Теоретики должны подумать над вопросом о том, что у Центра должна быть своя «независимая» территория, но тоже входящая в Федерацию. Видимо, придется думать и над четвертой проблемой - асимметрией, причем разной: правовой, социально-экономической, демографической и т. д.

Нельзя, на наш взгляд, устраняться от проблемы взаимосвязи федерализма с этнополитикой, федерализма с религией. Одним словом, много теоретических проблем, исследование которых помогло бы ориентироваться в практике государственного строительства.

Проблемы в области практики федерализма. Многие теоретические вопросы, о которых только что говорилось, ориентированы прежде всего на практику. И, тем не менее, практика не может находиться в состоянии ожидания теоретических разработок. Иногда ей приходится опираться на самое себя (действовать так, как было, или вопреки этому либо по интуиции).

Загадкой практики является создание федеральных округов. Хотя юридически их вроде бы и не создавали. Напомним, что Указом Президента Российской Федерации утверждено Положение о полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе. И сам Указ называется «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе».^[19] Существовавший институт полномочных представителей Президента в регионах преобразован в институт полномочных представителей Президента в федеральных округах. Казалось бы ничего революционного не произошло. Усовершенствован механизм обеспечения конституционных полномочий Президента по внутрироссийским делам. Но это только на первый взгляд. Четырехлетний срок функционирования федеральных округов показывает, что фактически они вошли в систему федеративных отношений, а формирующиеся в них органы - в систему органов власти. Интересно то, что уже защищаются диссертации по юридической специализации, где фигурируют федеральные округа как части (субъекты) Федерации. К примеру, условное название диссертации: «Проблемы обеспечения прав и свобод человека и гражданина в Центральном федеральном округе». При этом, как показывает процесс защиты диссертации, где присутствовал автор этих строк, никто не ставит под сомнение научную правомерность такой постановки вопроса. По радио, телевидению, в печати зачастую можно услышать, увидеть, прочитать, что в таком-то федеральном округе родилось, умерло, совершено столько-то... даже погоду иногда стали прогнозировать по округам. Так, постепенно, люди забывают, что есть в России Белгородская, Брянская, Владимирская, Воронежская, Ивановская, Калужская, Костромская, Курская, Липецкая, Московская, Орловская, Рязанская, Смоленская, Тамбовская, Тверская, Тульская, Ярославская области. Зато они усвоили, что есть Центральный федеральный округ и его центр - г. Москва. Кстати, о Москве. На нее возложили еще одну функцию. Это тоже практическая проблема. Москва - столица, субъект Федерации, центр федерального округа. Все, что сейчас сказано, - не в осуждение и не в критику, а с целью обозначить проблему - правовую, функциональную и научную неувязку.

Предпринимается ряд практических шагов к укоренению в сознании людей фактора двух столиц. Тоже проблема, которую необходимо решать не только на политико-психологическом, но и на правовом уровне. Ведь Конституция Российской Федерации недвусмысленно решает этот вопрос: «Столицей Российской Федерации является город Москва. Статус столицы устанавливается федеральным законом».^[20] Закон Российской Федерации «О статусе столицы Российской Федерации» существует от 15 апреля 1993 г.^[21] Для статуса столицы характерно и то, что она является местом нахождения федеральных органов государственной власти, представительств субъектов РФ, дипломатических представительств иностранных государств в Российской Федерации. В связи с этим еще одна проблема - «переселение» каких-либо федеральных органов государственной власти в другой город. Эта проблема скорее практическая, нежели научная. Решить ее можно, либо внеся дополнение в часть 2 статьи 70 Конституции Российской Федерации, соответственно этому изменив Федеральный закон о столице, либо вообще, не трогая Конституцию, усовершенствовать Федеральный закон о столице, ибо нынешняя запись в Конституции лаконична, она отсылает к Федеральному закону. Смотря, на что будет делаться упор - на размещение федеральных органов государственной власти либо на фактор двух столиц в Российской Федерации.

Существует проблема национальной политики (в области межнациональных отношений). Упразднив соответствующее министерство, руководство страны показало, что оно не намерено выделять этот блок в государственную проблему, требующую постоянного внимания на таком уровне, в такой плоскости. Может быть, это и было своевременно на момент принятия решения, но, учитывая, что общество привыкло к наличию органов, специально занимающихся этнополитикой, в целом межнациональными отношениями, к тому, что высшее руководство страны всегда высказывалось по этому вопросу (так или иначе), целесообразно было бы обозначить позицию по данному направлению политики. До сих пор из Посланий Президента В.В. Путина Федеральному Собранию трудно было выявить четкую позицию по «национальному вопросу».

Практической проблемой является и процесс «укрупнения» субъектов Федерации. Соответствующий Федеральный Конституционный закон имеется. Вопрос состоит в политической воле и правильном выборе, «кого с кем» объединить. С этой и других точек зрения назревает проблема парламентаризма в целом и формирования Совета Федерации в частности.

Далеко не все вопросы решены в области судоустройства. Здесь, кажется, проблема куда серьезней, чем можно предполагать. Однако история любого государства изобилует фактами создания, упразднения, реорганизации государственных структур. Особенно это актуально для стран, находящихся в состоянии «вечного» поиска, «стабильного» переходного периода. Россия относится к числу таких стран. В какой-то мере это нужно не только для самосохранения, но и для развития. Однако рано или поздно необходимо переходить к созданию структур не на «потребу дня», а на века.

2.2. Перспективы федеральных отношений в Российской Федерации

В целом, при рассмотрении перспектив российского федерализма можно выделить, по нашему мнению, несколько основных моментов, наиболее полно определяющих сущность рассматриваемого вопроса.

Во-первых, федерализм - сложившаяся и необратимая категория в условиях современной многонациональной и поликонфессиональной России. Федерацию необходимо развивать исключительно в рамках существующих конституционных механизмов. Следует исключить односторонние попытки пересмотра национально-территориального устройства Российской Федерации, содействовать созданию правовых, организационных и материальных условий, способствующих учету и удовлетворению интересов народов России, выработать государственные меры раннего предупреждения межнациональных конфликтов, более активно применять конституционно предусмотренные возможности совершенствования федерального и регионального законодательства.

Существует необходимость регулярного проведения всестороннего мониторинга, анализа и прогнозирования социально-экономической и политической ситуации в субъектах Российской Федерации с целью разработки системы обоснованных показателей, необходимых для принятия управленческих решений на федеральном и региональном уровнях.^[22]

Во-вторых, опыт зарубежных федеративных государств, типовые модели межэтнических федеративных образований, пути и способы преодоления государственно-правовых и общественных противоречий необходимы для федеративной государственности России и в полной мере востребованы динамикой развития российского федерализма. Однако зарубежный опыт может быть применим только с учетом исторических традиций и современных условий эволюции федеративных отношений в Российской Федерации. При адаптации опыта зарубежных федераций важны качественные и в меньшей степени количественные или статистические макросоциальные единицы компаративного измерения. Исходя из рассмотренных вариантов и путей преодоления кризисных условий, целесообразно обеспечить правовые основы антикризисной политики на всех уровнях Федерации: федеральном, субъектном, местном. Следует предусматривать в федеральных программах специальные региональные разделы, определяющие допустимые пределы различий с учетом экономических, социальных, ресурсных, национально-этнических и иных объективных особенностей субъектов Российской Федерации. Сравнительный анализ зарубежной практики бюджетного федерализма диктует необходимость приведения в соответствие выделяемых Центром средств и ресурсов с предметами ведения и полномочиями, определенными в соответствующих статьях Конституции РФ и двусторонних договорах между органами власти Федерации и ее субъектов.