Файл: Формирование федеративных отношений в России: тенденции и перспективы (СУЩНОСТЬ ФОРМИРОВАНИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ И ИСТОРИЯ ЕГО СТАНОВЛЕНИЯ В РОССИИ).pdf

ГЛАВА 1. СУЩНОСТЬ ФОРМИРОВАНИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ И ИСТОРИЯ ЕГО СТАНОВЛЕНИЯ В РОССИИ

1.1. Понятие и признаки федеральных отношений

Федерализм - понятие многоплановое. Именно в силу этого до сих пор не единого подхода к определению его понятия. Поскольку нет единого подхода, то отсутствует и какое-то определенное общепринятое понятие. При этом следует отметить, что взгляды на федерализм могут разниться в силу профессии тех, кто занимается проблемами федерализма или просто сталкивается в жизни с этими проблемами. Говоря о федерализме, каждый может подразумевать что-то свое.

В последние годы в нем все чаще видят не просто политическую и правовую доктрину, но и своеобразное учение о человеке. «В своей основе федерализм - это вопрос взаимоотношений, - считает, например, Д.Элазар. - Он воплощается в конституциях и институтах, структурах и функциях, но, в конечном счете имеют значение именно взаимоотношения»^[1]. Это означает, что предрасположенность членов той или иной социальной общности к некоему типу взаимоотношений непосредственно сказывается на федералистских экспериментах. Иначе говоря, по мнению приверженцев данного подхода, успех федеративной модели напрямую зависит от наличия определенного антропологического «субстрата».^[2]

На первый взгляд, такая трактовка кажется довольно спорной, ибо культурную предопределенность тех или иных институциональных форм крайне трудно доказать. Кроме того, разные культуры порождают порой схожие социально-политические установления.

Иногда федерализм рассматривается как теория федеративной формы государственного устройства, а конкретное федеративное государство - в качестве ее реализации и воплощения. «Понятие «федерализм» - считает Л.М. Карапетян, - содержит философию качественно определенного государственного устройства, оно составляет теоретико-методологическую основу организации федеративного устройства. А «федерация» - тип реальной государственной организации, соответствующий всем принципам федерализма и являющийся воплощением его философии».^[3] При таком подходе федерализм как государственно-правовое явление фактически отождествляется с научной теорией об этом явлении, ставится знак равенства между конституционно-правовой действительностью и ее отражением в научном знании, что представляется методологически неверным.

В ряде работ федерализм исследуется одновременно как принцип, режим и форма государственного устройства. «Если как принцип федерализм воплощает способ урегулирования разногласий и объединения людей и их образований на государственном уровне, - обосновывает такой подход И. А. Умнова, - то как режим и форма государственного устройства он определяет разделение государственной власти по вертикали между территориальными образованиями различного уровня в едином государстве».^[4] «Федерализм, - пишет по этому поводу М.В. Золотарева, - это принцип, режим и форма государственного устройства, позволяющие обеспечить единство и плюрализм государственной и общественной власти в условиях ее территориальной организации на нескольких уровнях».^[5] Часто федерализм отождествляется с федеративным государством или его формой.^[6]

Весьма интересным представляется комплексное понимание федерализма, предложенное Н.М. Добрыниным. По его мнению, федерализм нельзя рассматривать только в рамках одной конкретной науки. Необходимо системное всеобъемлющее и всеохватывающее исследование и построение целостной модели федерализма, которая включает элементы всех научных дисциплин, изучающих федерализм. При таком подходе федерализм исследуется как системное явление, включающее в себя политическую, экономическую и правовую составляющие.^[7]

Краткий и поэтому не полный анализ различных научных интерпретаций такой сложной и многоаспектной категории как федерализм показывает, что данным термином фактически обозначаются различные пересекающиеся понятия, причем в ряде случаев не научные, а житейские. Представляется, что федерализм как правовое явление необходимо отделить от других, не правовых наслоений (политических, социологических, экономических и др.), произвести сужение данного понятия и ограничить объем, во-первых, правовой материей и, во-вторых, теми правовыми явлениями, которые относятся именно к федеративному, а не к иному (унитарному или конфедеративному) устройству государства. Следует согласиться с теми авторами, которые рассматривают федерализм именно в этом аспекте, как принцип государственно-территориального устройства (А.В. Киселева, Н.В. Нестеренко, Ю.А. Тихомиров, Б.С. Эбзеев).^[8] При таком целеполагании под федерализмом следует понимать принцип государственно-территориального устройства, который заключается в разделении государственной власти между государством и составляющими субъектами, обеспечивающий его единство и целостность.

Выделим три существенных признака федерализма, которые в своей совокупности раскрывают содержание данной категории.

Во-первых, это - наличие двух форм государственной власти: федерации и ее субъектов. В Конституции РФ данный признак федерализма закреплен статьей 11 (части 1 и 2). Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент, Федеральное Собрание, Правительство и суды Российской Федерации. Государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти.

Во-вторых, это разделение компетенции между двумя формами государственной власти, или, что то же самое, разделение государственной власти между государством и составляющими его субъектами. В Конституции РФ данный признак федерализма, сформулированный как разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, закреплен частью 3 статьи 5.

В-третьих, это единство государственной власти и целостность федеративного государства, что специально закреплено частью 3 статьи 5 Конституции РФ.

Выделенные признаки присущи любому федеративному государству, при отсутствии хотя бы одного из них невозможно говорить об организации государственного устройства на основе федерализма. Однако реализация этого принципа имеет свои специфические особенности в различных федеративных государствах и в разные периоды их истории вследствие экономических, национальных, культурных, политических и иных условий, в которых возникает, развивается и функционирует то или иное государство.

Таким образом, федерализм – понятие многоплановое. В узком смысле оно обозначает взаимоотношения между различными уровнями государственного управления. В более широком – сочетание самоуправления и домового правления через предусмотренное Конституцией соучастие во власти на основе децентрализации, т.е. разделения компетенции властей. В последние годы заметное место в зарубежных федералистских исследованиях отводится поиску философских корней федерализма. Федерализм является не просто политической и правовой доктриной, но и своеобразным учением не только о государстве, но и о человеке.

1.2. Этапы становления федерализма в России

Как процесс возникновения, развертывания и разрешения противоречия между централизацией и децентрализацией государственной власти (противоречия по поводу единства и разделения государственной власти в федеративной системе), представляется целесообразным выделить пять этапов ее самодвижения и саморазвития и, соответственно, пять этапов становления российского федерализма:

- создание и развитие РСФСР (1917-1990);

- суверенизация Российской Федерации и ее субъектов (1990-1992);

- развитие федеративных отношений на основе Федеративного договора (1992-1993).

- развитие федеративных отношений на основе Конституции Российской Федерации и договоров с ее субъектами (1993-1999);

- федеративная реформа в России (с 2000 - по настоящее время).

На каждом из выделенных этапов базовое противоречие российской федеративной системы по поводу единства и разделения государственной власти находится на качественно иной стадии своего движения, являясь источником развития и перехода федеративной системы на новый специфический уровень самодвижения и саморазвития.

Создание и развитие РСФСР (1917 - 1990). Создание Российской Советской Республики в границах унитарной царской России провозглашено документами II Всероссийского съезда Советов рабочих и солдатских депутатов, принятыми 7-8 ноября 1917 года без определения формы ее государственного устройства. Дальнейшее развитие государственности на территории бывшей Российской империи происходило в двух основных направлениях.

Во-первых, создавались независимые советские республики, с которыми РСФСР до образования Советского Союза вступала в своеобразные государственно-правовые отношения. В 1917-1918 годах эти республики фактически состояли в автономной связи с Россией. Однако в договорах и соглашениях 1920-1921 г.г. закреплен их равный правовой статус с РСФСР. 30 декабря 1922 года I Съезд Советов СССР утвердил Декларацию и Договор образовании СССР, в который объединились как самостоятельные государства четыре советские социалистические республики: РСФСР, Украинская ССР, Белорусская ССР и Закавказская Социалистическая Федеративная Советская Республика (ЗСФСР). Самоопределение народов, проживающих на территории России, путем выделения и создания самостоятельных союзных республик, которые вступали в федеративные отношения с РСФСР, продолжалось и в дальнейшем (Туркменская, Узбекская, Казахская, Киргизская союзные республики).

Во-вторых, происходило развитие государственного устройства самой России, оформление ее внутреннего строения.^[9]

Декларацией прав трудящегося и эксплуатируемого народа, утвержденной III Всероссийским съездом Советов 25 января 1918 года Советская Российская Республика учреждалась уже как федерация советских национальных республик. Однако Декларация ограничилась «установлением коренных начал федерации советских республик России, предоставляя рабочим и крестьянам каждой нации принять самостоятельное решение на своем собственном полномочном советском съезде: желают ли они и на каких основаниях участвовать в федеральном правительстве и в остальных федеральных советских учреждениях». Тем самым закреплялся национально - территориальный принцип формирования федеративного устройства.

На этой основе началось государственное строительство Российской Федерации путем создания в ее составе автономных республик (Туркестанской, Терской, Кубано-Черноморской, Донской, Таврической).

Автономные республики в первой половине 1918 года являлись единственной формой автономии. После принятия Конституции 1918 года возникают новые ее формы - трудовая коммуна и автономная область. Наиболее активно государственное строительство осуществлялось после завершения гражданской войны. К концу 1922 года завершилось оформление автономной части России, которая к тому времени состояла из 8 автономных республик, 11 автономных областей и 2 автономных трудовых коммун.

Образование Союза ССР и дальнейшее развитие России в его составе обусловило последующее становление российской государственности. В 1923 году упраздняются автономные трудовые коммуны, затем возникает новая форма автономии - национальный округ.

Совершенствуется конституционное регулирование основ государственного устройства Российской Федерации. Если Конституция РСФСР 1918 года закрепила лишь общую федеративную идею и национально-территориальный принцип формирования автономных образований, то в Конституции РСФСР 1925 года вопросам автономии посвящена уже специальная глава. Конституция определила две основные формы автономии - автономную республику и автономную область. В общих чертах определялся их государственный механизм и вопросы компетенции.

Важным этапом в государственном строительстве РСФСР стало принятие Конституции РСФСР 1937 года, которая закрепила состав автономной части России: 17 автономных республик и 6 автономных областей, но лишь упомянула о наличии национальных округов. В Конституции в самых общих чертах определялся правовой статус автономной республики и автономной области.