Файл: Местное самоуправление в Российской Федерации: тенденции и перспективы развития (1. Тенденции становления местного самоуправления в дореволюционной России).pdf

Отмеченные тенденции усилились при Павле I, который отменил Жалованную грамоту городам и фактически начал новую городскую реформу на основе указа 1798 года «Устав столичного города Петербурга».^[26] Этот указ ограничивал городское самоуправление и усиливал государственное начало в организации местного управления. Вместо выборных органов в городах создавались ратгаузы, которые фактически представляли собой государственный орган территориального управления. Последующие законодательные акты данного периода способствовали усилению власти губернаторов. В итоге существенных новшеств инициативы императора Павла не принесли, а лишь ослабили систему управления государством и ещё больше обюрократили систему власти. Поэтому 11 марта 1801 года. Городовое положение 1785 года было восстановлено и действовало до начала широкомасштабных реформ середины века.

Масштабные реформы середины XIX века вновь обострили вопрос о развитии местного самоуправления, о создании новой его системы взамен несовершенной и устаревшей прежней структуры. Ликвидация крепостного права, изменившая правовой статус значительной части населения страны, повлекла за собой необходимость более активного вовлечения представителей крестьянского сословия в решение разнообразных хозяйственных задач на местном уровне. Эта задача была в определённой степени решена в ходе реформ второй половины XIX столетия, которые современные исследователи с полным основанием относят к числу правовых реформ.^[27] Но и созданная в данный период система являлась далеко не совершенной, она обладала многими пороками, присущими всей системе государственно-общественных отношений в России.

В начале ХХ века вопросы реформирования местного самоуправления активно обсуждались многими отечественными учёными и общественными деятелями, на эту тему появлялись многочисленные публикации. Так, вопросы совершенствования земского и муниципального управления явились одним из ключевых звеньев реформаторской программы П.А. Столыпина. Указанные вопросы входили в программные требования практически всех ведущих политических партий. С 1906 г. проблемы в области муниципального управления и муниципальной собственности оказались в поле зрения депутатов Государственной думы.^[28]

Но революционные события 1917 года на некоторое время сделали вопросы местного самоуправления практически неактуальными.

Далее рассмотрим тенденции развития местного самоуправления в России в советский и современный период.

2. Местное самоуправление в советский и современный период развития России

2.1. Формы территориального управления в советский период

Как было отмечено в первой главе настоящего исследования, местное самоуправление в России прошло сложный путь развития. При этом наиболее масштабные изменения произошли вследствие революционных событий 1917 г.

После Февральской революции 1917 г. одним из первых решений, принятых Временным правительством, стало издание "Особого совещания по реформе местного управления", в соответствии с которым с октября 1917 г. земские и городские учреждения стали использоваться для исполнения первых декретов новой власти. 27 октября 1917 г. ^[29]

Постановлением Совета Народных Комиссаров "О расширении прав городских управлений в продовольственном деле" было определено, что все продовольствие подлежит распределению только через городские органы управления, которым, помимо этого, предоставлялось право контроля деятельности торговых и торгово-промышленных продовольственных предприятий, право осуществления руководства их работой и установления трудовой повинности учащихся для работы на этих предприятиях.^[30] В дальнейшем с опубликованием Декрета НКВД "О передаче жилищ в ведение городов" органам местного управления было предоставлено право формирования муниципальной собственности и перераспределения пустующих помещений, предоставления их нуждающимся, учреждение жилищных инспекций. Однако такое положение дел существовало недолго, Декретом СНК 27 декабря 1917 г. был распущен Земский союз, а весной 1918 г. полностью были ликвидированы земские и городские органы местного управления.

На основе Конституции РСФСР 1918 г. устанавливалась единая централизованная система органов государственной власти (ст. 1 Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа).^[31] Местные советы выполняли роль территориальных органов власти. Закреплялась такая система и в последующих Конституциях Союза ССР 1923, 1936, 1977 гг. и Конституциях РСФСР 1925, 1937, 1978 гг.

Рассматривая советский период, необходимо отметить принципиальное положение, что территориальное управление в основном осуществлялось такими органами местного самоуправления, как Советы, которые были выстроены по принципу строгой иерархичности.^[32] Система государственного управления строилась на основе жесткой экономико-политической централизации.

В период социалистического развития страны экономическая основа функционирования муниципальных образований была полностью утрачена. Исходной категорией экономических отношений стала сформировавшаяся социалистическая собственность, в экономическом содержании представлявшая собой всю совокупность системы исторически сложившихся производственных отношений, т.е. общественно-экономических отношений людей в процессе производства, распределения, обмена и потребления материальных благ. Муниципальные образования были лишены экономической основы функционирования, институт муниципальной собственности на время прекратил свое существование.

Дальнейшее становление местного самоуправления осуществлялось в условиях перестройки и связано с принятием Закона СССР от 9 апреля 1990 г. N 1417-1 "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР", который признал местное самоуправление в СССР частью социалистического самоуправления народа, призванным обеспечить реализацию прав и свобод граждан, их самостоятельность в решении вопросов социального и экономического развития территории, охраны окружающей среды.^[33]

Обсуждение проекта данного Закона в высших партийных и государственных органах СССР вызывало дискуссии, что было связано с тем, что институт местного самоуправления выглядел чрезмерно новаторским в советской политической системе. В частности, возглавлявший рабочую группу по разработке данного Закона член Политбюро ЦК КПСС В.И. Воротников заявлял о нецелесообразности местного самоуправления, как нового политического института, поскольку иное может быть воспринято обществом как признание несостоятельными ранее сформировавшихся государственно-политических устоев.^[34] В это время видные концептуальные основы местного самоуправления разрабатывались в трудах ученых-государствоведов.

В соответствии с принятым Законом закреплялось понятие местного (территориального) самоуправления как самоорганизации граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей административно-территориальных единиц, на основе законов и соответствующей материальной и финансовой базы (ст. 1).

Если союзный Закон о местном самоуправлении устанавливал рамочные основы организации местного самоуправления, то дальнейшее развитие институт местного самоуправления должен был получить в республиканских законах. В частности, 6 июля 1991 г. Верховным Советом РСФСР принимается Закон "О местном самоуправлении в РСФСР", который конкретизировал конституционные основы местного самоуправления в России.^[35]

Системная трансформация местной власти определила принципиально новый правовой статус руководителя исполнительно-распорядительного органа власти на местном уровне, который, в отличие от прежнего главы местного райисполкома, становился самостоятельным единоличным избираемым органом, несущим ответственность перед населением.

Далее, в связи с распадом СССР, местное самоуправления развивалось уже в рамках нового государства, получившего наименования Россия – Российская Федерация.

2.2. Местное самоуправление в России в настоящее время и перспективы его развития

Исследуя дальнейшую модификацию основ местного самоуправления в современный период истории России, следует основное внимание уделить нормативным актам нового времени.

Так, Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г.^[36] определила институт местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя и конституционно-правовых гарантий государства перед гражданским обществом. Местное самоуправление, как определяет ст. 12 Конституции Российской Федерации, в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления отделены от системы органов государственной власти.

Самостоятельность местного самоуправления определяется тем, что население самостоятельно определяет структуру органов местного самоуправления. Предусматривается необходимость учета мнения населения соответствующих территорий в случае изменения границ территорий, на которых осуществляется местное самоуправление.^[37] На конституционном уровне правового регулирования закреплена самостоятельность органов местного самоуправления в управлении муниципальной собственностью, формировании и утверждении местного бюджета, установлении местных налогов и сборов, осуществлении охраны общественного порядка и решении вопросов местного значения (ст. 131 - 132 Конституции РФ).

Местное самоуправление по Конституции РФ (статьи: 32, часть 2; 130, часть 2) непосредственно связано с реализацией активного и пассивного избирательного права, поскольку осуществляется на выборной основе, путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Следующим важным нормативным актом, о котором следует сказать, является Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", который был принят лишь 28 августа 1995 г.^[38]

Данный Федеральный закон вслед за Конституцией РФ определял понятие местного самоуправления, устанавливал круг вопросов местного значения, а также определял формы прямого волеизъявления граждан при осуществлении местного самоуправления. К последним относились: местный референдум, муниципальные выборы, собрание (сход) граждан, народная правотворческая инициатива, обращения граждан в органы местного самоуправления, территориальное общественное самоуправление.

Федеральный закон "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 г. устанавливает расширенное число форм непосредственной демократии в сфере местного самоуправления. В развитие этого закона в субъектах Федерации были приняты свои законы и иные акты. Масштаб страны и разнообразие ее природно-географических и экономических условий, культуры и уклада жизни населения создают дополнительные трудности для правового регулирования и правоприменения в данной сфере.

Говоря о перспективах развития местного самоуправления, следует отметить, что сейчас уже можно уверенно констатировать, что местное самоуправление находится на развилке путей своего развития. Это развитие и, соответственно, его законодательное регулирование может пойти разными путями. Первый из них связан с возрождением и усилением политики государства, направленной на утверждение и поддержку названных выше присущих российскому местному самоуправлению и закрепленных в Конституции и федеральном законодательстве свойств и качеств. Это последовательно демократический путь, реально ведущий к повышению эффективности ведения местных дел и в целом к усилению результативности управления экономическими и социальными процессами в стране.

Второй путь постепенно лишает местное самоуправление указанных свойств и качеств и превращает его в структуру местной исполнительной государственной власти. Это путь сокращения участия в решении местных дел населения, усиления единства подходов к решению этих дел, ужесточению государственной дисциплины. Однако одновременно в этих условиях неизбежно снижается действенность государственного управления.