Файл: Местное самоуправление в Российской Федерации: тенденции и перспективы развития (1. Тенденции становления местного самоуправления в дореволюционной России).pdf

Введение

В современных условиях проблемы формирования основных институтов и структур гражданского общества, а также поиск эффективных моделей организации самоуправления самоорганизации актуализируют исторический анализ особенностей и главных этапов развития базовых структур местного самоуправления в России. Данная проблематика приобретает особую значимость в контексте поиска эффективных моделей взаимодействия государства и общества, властных структур и личности.

Научно-правовой анализ исторических этапов развития местного самоуправления выводит исследователя на современную трактовку таких важных для понимания текущей политико-правовой реальности вопросов, как природа народовластия, российская специфика в интерпретации сущности демократических традиций, взаимовлияние структур самоуправления и органов государственной власти.

Изучение российской истории становления местного самоуправления обеспечивает нам богатый материал в контексте типичных примеров взаимодействия и взаимовлияния структур государственной власти и местного самоуправления. Эти примеры наглядно демонстрируют, что местное самоуправление в российских условиях не способно эффективно функционировать в ситуации ослабления государственной власти. Местное самоуправление часто не только формируется при поддержке государственной власти, но и развивается под воздействием государственных инициатив. С другой стороны, сильная государственная власть может подавить зачатки самоуправления, поставить его структуры в полную зависимость от своих инициатив. Поиск баланса государственных и местных интересов и обусловило актуальность темы исследования.

Целью курсовой работы является изучение этапов становления в России форм местного самоуправления и перспектив его дальнейшего развития.

Задачи данной курсовой работы следующие:

- изучить особенности возникновения первых форм общинного и городского самоуправления на Руси;

- обозначить закономерности развития местного самоуправления в российском государстве в XVI-XVII, XVIII-XIX вв.;

- проанализировать формы территориального управления в советский период;

- охарактеризовать развитие местного самоуправления с 1991 г. по настоящее время, исследовать перспективы (возможные пути) развития.

Объектом исследования курсовой работы выступают общественные отношения, исторически складывавшиеся в процессе формирования структур местного самоуправления. Предмет исследования – этапы, тенденции, закономерности становления и развития местного самоуправления в России.

Нормативную основу работы составили Конституция РФ 1993 г., федеральные законы (действующие и утратившие силу), указанные в списке использованных источников.

Теоретической основой для исследования послужили труды таких авторов, как А.Н. Буров, И.В. Выдрин, Л.Г. Берлявский, Д.А. Пашенцев, В.И. Пищулин, А.Г. Пшенко, Х.А. Тхабисимов, Е.С. Шугрина и др.

Методологическую основу исследования составили диалектико-материалистический метод научного познания, исторический и системный подходы.

Практическая значимость работы определяется тем, что ее положения могут служить основой для написания дипломной работы, а также дополнительным материалом для изучения студентами дисциплины «Государственное и муниципальное управление».

Структура курсовой работы. Исследование состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованных источников и приложений.

1. Тенденции становления местного самоуправления в дореволюционной России

1.1. Возникновение первых форм общинного и городского самоуправления на Руси

При рассмотрении генезиса системы местного самоуправления в России необходимо использовать исторический подход, т. е. изучить систему с точки зрения причинно-следственных (казуальных) связей. Иными словами, необходимо установить весь ход ее развития, выяснить, что явилось причиной ее создания, как проходил процесс формирования. Для детального исследования можно использовать сравнительный (компаравистический) подход в целях сопоставления однопорядковых фактов и явлений, проведения синхронного сравнения, экстраполяции и анализа конкретной социальной среды системы местного самоуправления.^[1]

Термин «местное самоуправление» говорит сам за себя. Можно согласиться с О.М. Макаровой и А.А. Андреевым, что именно из системы регулирования общественных отношений внутри рода или племени возникло самоуправление вообще, а на его основе и право в целом - как современный и основной регулятор общественных отношений.^[2]

Как отмечает Х.А. Тхабисимов, с V - VI вв. единицей административно-территориального деления на низшем уровне иерархии признавались общины, представлявшие собой основной институт патриархального и сословного управления.^[3] Отношения между членами общин, строившиеся на основании коллективной собственности на средства производства, на жилище, а также на добываемую пищу, предопределяли уклад их жизни, формировали нормы управления, по которым субъектом управления являлись племя либо род.

В период раннего Средневековья развитие торговых связей привело к образованию первых городов, а вместе с ними и к возникновению новых институтов городского управления. Право на управление представляло собой вольность, которая предоставлялась в основном купеческим и ремесленным организациям. Постепенно главенствующая роль в управлении переходит к объединенной торгово-промышленной аристократии при одновременном сохранении таких традиционных субъектов управления, как вече и договоры князей с волостными городами.

В этом отношении стоит вспомнить об особенностях государственного и общественного строя Псковской и Новгородской феодальных республик периода раздробленности. В то время жители Новгорода ввели в свой государственный строй такие важные начала, как избирательность высшей администрации и ряд, то есть договор, с князьями. Главные должностные лица - посадник, тысяцкий и даже епископ - выбирались населением города на вече. Князь являлся в Новгородской феодальной республике органом высшей правительственной и судебной власти, он руководил управлением и судом, а также скреплял совершаемые сделки. Но все свои полномочия он осуществлял не по собственному усмотрению, а в непременном присутствии и с одобрения посадника как избранного представителя городской администрации.^[4]

Вече, которое по своей сущности являлось городским собранием, состояло из свободного мужского населения. При этом все проекты решений, обсуждавшихся и принимавшихся на вече, предварительно готовила городская верхушка - «оспода». Но в процессе дальнейшего исторического развития, связанного с процессами централизации государственной власти и укрепления начал самодержавия, республиканский опыт Пскова и Новгорода не получил своего продолжения, он оказался невостребованным в новых условиях.^[5]

Объективный характер формирования сильной централизованной государственной власти в российских условиях определялся целым рядом факторов, среди которых современные учёные отмечают, прежде всего, географическое положение страны, которое определяло наличие постоянной внешней угрозы, постоянно увеличивавшиеся размеры государственной территории, большое количество населения при его слабой плотности, а также национальную, языковую, религиозную и хозяйственно-бытовую дифференциацию населения.^[6]

Тем не менее, несмотря на такие объективные обстоятельства, по мнению некоторых исследователей, анализ общественно-политического состояния Древней Руси до варягов, принятия христианства и татарского нашествия говорит о том, что в механизмах, приёмах и структурах осуществления властных полномочий наблюдалось господство вечевого начала, что создавало условия для своеобразного и во многом уникального распределения власти.^[7]

В результате монголо-татарского нашествия главный вектор развития российской государственности повернулся в сторону укрепления единовластия и самодержавного правления, что закономерно определялось не только достаточно сильным татарским влиянием, но и принятием ряда византийских властных традиций. В итоге в период преодоления феодальной раздробленности и возвышения Московского княжества наблюдалось существенное усиление деспотического начала организации княжеской власти.

С середины XVI века начался новый период в истории российского государства, который в отечественной историографии традиционно именуется периодом сословно-представительной монархии. Сословно-представительная монархия представляет собой такую форму правления, при которой власть государя в значительной мере ограничена наличием и полномочиями определённого органа сословного представительства. ^[8] С помощью этого органа власть имеет возможность обращаться к обществу, опираться на него и узнавать об имеющихся общественных запросах. Органом сословного представительства в России выступали земские соборы.

1.2. Развитие местного самоуправления в России в XVI-XVII вв.

Данный период в истории российского местного самоуправления условно можно разделить на три этапа:

1. До середины XVI в. - времена кормлений, т.е. управления через наместников и волостителей.

2. Конец XVI начало XVII в - время земского и губного самоуправления.

3. Конец XVII в. - приказно-воеводский период.

Времена кормлений связаны с созданием Московского централизованного государства, которое в дальнейшем было определено как сословно-представительная монархия. Термин «сословная» означает, что каждый подданный Московского княжества был отнесен в зависимости от выполняемых работ к службе, или тяглу, совокупность которых определяла «всю землю».^[9] Необходимо отметить, что переход от общинного к земско-губному периоду проходил при ордынском влиянии на государственное управление в целом. Правила, устанавливаемые монголо-татарами, практически остановили объединение общин и формирование народного представительства как основной власти в государстве. В это время, при полном разорении захватчиками, общины теряли экономические рычаги управления и нейтрализовались с точки зрения политико-правового влияния. Несмотря на это негативное воздействие, славянское общинное управление оказалось жизнеспособным и после свержения захватчиков вновь пустило корни. Однако в условиях укрепления централизованной власти местное самоуправление попадает под влияние государственного.

Несмотря на выраженную инверсию, когда ведомая и ведущая стороны поменялись местами, местное самоуправление как политико-правовая система предполагает связь с внешней средой на разных уровнях. При общинном периоде задачи управления и их решение являлись элементами выхода из системы; в рассматриваемый период элементы управления государственной централизованной власти стали элементами входа в систему управления на местах.

По мере высвобождения российских земель из-под власти ига путем объединения земель или формирования пригородов формировались уезды, земли, царства как административно-территориальные единицы государства. Уезды, земли в дальнейшем начали делиться на волости, а те, в свою очередь, на станы, трети, четверти.

На Русском Севере, Северо-Западе, где основная часть крестьян были свободными, волость была основной территориальной единицей. Управление волостью на местах осуществлял волостной староста. Представителем местного самоуправления в нескольких волостных общинах стал сотский, должность которого была выборной.

Управлением со стороны государства в уездах и волостях занимались наместники и волостители, назначение которых - пожалование - осуществлял великий князь. Главной целью наместников являлось получение максимальных доходов из управляемых уездов, как следствие, практически каждый их нормативный акт был связан с фиском (изъятием) налогов и пошлин, которые были также источником доходов самого волостителя или наместника («кормления»). Кроме фискальных вопросов наместник через своих холопов - тиунов (судей), доводчиков (ведавших вызовами в суд) и праведчиков (осуществлявших наказание) занимался судебными делами.^[10]

Интересно то, что вначале весь институт наместников был создан как связующее звено между управлением на местах и управлением со стороны государства под общим контролем центральной власти. Но такова сущность русского человека: когда передается достаточно большая власть, должен быть очень жесткий контроль над этой властью, в противном случае неизбежны мздоимство и произвол. Именно это и произошло с системой наместничества. Очень скоро из передаточного звена оно стало тормозом развития русской государственности. Самодурство наместников достигло своего предела в период боярского правления. Важно отметить, что первоначально две системы - кормления и местного самоуправления - как бы сосуществовали друг с другом, но затем из-за значительных перегибов наместничество запустило механизм самоликвидации, что послужило дополнительным стимулом становления местного самоуправления. В итоге компетенция и полномочия волости и вместе с тем волостного самоуправления стали достаточно широки: