Добавлен: 05.07.2023
Просмотров: 171
Скачиваний: 2
Приказное делопроизводство
Государственная система делопроизводства на Руси начала складываться лишь в конце XV в. В этот период происходит становление централизованного русского государства, впервые создается аппарат государственного управления. Система государственных органов управления того времени включала в себя несколько уровней: первый уровень – царь и Боярская Дума; второй – приказы; третий – приказные избы; четвертый – столы.
Высшим законодательным уровнем власти в период приказного делопроизводства являлись царь и Боярская Дума. Фактическое государственное управление осуществлялось Боярской Думой, юридическое управление производил царь. Царь издавал указы, жалованные грамоты, акты. Боярская дума издавала приговоры. Соответственно издаваемым документам, в то время была распространена форма: «Царь указал и бояре приговорили».
Центральными исполнительными органами власти являлись приказы. Все государственные дела вели в приказах. Производство государственных дел начиналось с момента поступления входящего документа, либо с подготовки инициативного документа по указанию боярина или царя. Деятельность приказов определялась Боярской Думой. Приказы в то время ведали управлением, сбором налогов и судом. С усложнением задач государственного управления число их росло. К середине ХII в. общее количество приказов в России составляло более пятидесяти. Часть приказов относилась к органам территориального управления, а часть — ведала отдельными отраслями (Разрядный, Посольский, Тайных дел, Разбойный, Большой Казны и др.).
Структурными подразделениями приказов являлись приказные избы и столы (или «повытья»). В ведении приказов находились воеводы, управлявшие территориями, выполнявшие предписания центральных властей. Воеводы имели свою «канцелярию» — приказную избу и помощников («меньших» воевод и дьяков). В приказной избе хранились: государственная городская печать, денежные суммы. Здесь же писали и оформляли государственные документы. Приказным избам подчинялись столы.
Приказы возглавляли приказные судьи, в подчинении которых были один-три дъяка и «подъячие». Дьяки несли ответственность за организацию работы с документами, их исполнение, сохранность и внешний вид. В подчинении дьяков находились «подъячие», которые, в зависимости от усердия, способностей и опыта, делились на «старых», «средней руки» и «молодших». «Старым» подъячим и подъячим «средней руки» дъяки доверяли более сложную работу – подготовку решений по делам, хранение дел, опечатывание архивных сундуков. Младшие подъячие не пользовались особым доверием (во многих царских указах XVII в. подчеркивается необходимость строго контролировать их работу). Подъячие, допускающие ошибки в официальных документах, подвергались строгому наказанию – их били батогами, лишали жалованья.
|
Приказной судья |
|
Дьяки |
|
Подъячие |
|
Старые |
|
Средней руки |
|
Молодшие |
деятельности приказов принципы коллегиального и единоличного управления не были четко разграничены, но распорядительная деятельность всецело находилась в ведении приказных судей. Приказы и приказные избы представляли собой одновременно присутствие, канцелярию и архив. Документы размещали на столах, на скамьях, особо ценные – в сундуках (ларях) в тех же помещениях, в которых велась текущая работа и прием посетителей.
Порядок составления документа в приказе был следующий. По указанию дьяка проект документа («черное письмо») составлял «молодший» подъячий (или «средней руки»), дьяк «чернил» его (т.е. исправлял), а «молодший» подъячий «белил» (т.е. писал начисто). Беловик документа сверяли с черновиком, «старый» подъячий «справлял» переписанный документ, удостоверяя своей подписью соответствие исправленному черновику. «Справленные» документы подписывали дьяки. Подпись растягивали во всю ширину документа с целью охраны от подлогов.
В период приказного делопроизводства (конец XV– начало XVIII вв.) в системе государственного делопроизводства имели хождение следующие документы:
- Указы, приговоры, акты, грамоты (в том числе жалованные грамоты) – составлял царь или бояре от имени царя.
2. Памяти – составляли приказы и направляли в другие приказы.
3. Грамоты – составляли приказы и направляли в приказные избы.
4.Отписки – составляли приказные избы и направляли в вышестоящие инстанции (приказы). В настоящее время синоним данного документа означает бездушное, не дающее ответа по существу дела документа. В период приказного делопроизводства значение данного документа соответствовало значению современному.
5. Челобитные и прошения – составляли простые люди и направляли в различные инстанции (столы, приказные избы, приказы).
Документы в период приказного делопроизводства называли «столпы». Они представляли собой сплошной текст, отдельные реквизиты (наименование вида документа, заголовок к тексту и др.) в документах не выделялись, поэтому содержание документа можно было определить только после его прочтения. Документы представляли собой листы бумаги шириной 15-17 см, которые писали только с лицевой стороны, а затем склеивали в «столпы». «Столпы» наматывали на палочки и скатывали в свиток. Средняя длина государственного документа того периода составляла от 50 до 80 метров, а такой документ как «Соборное уложение», изданный в 1649 году, составил в длину 309 метров. Наряду со столбцами применяли также книги и тетради (так, в книгах вели списки бояр), но, все же, основная форма документа этого периода – «столбцовая».
Документооборот в период приказного делопроизводства был уже настолько значителен, что при создании документов вместо устава или полуустава (виды письма) использовали скоропись, где буквы соединяли одна с другой. Характерной особенностью содержания текста государственных документов этого периода было безмерное возвеличивание власти имущих путем перечисления всевозможных титулов, званий и полномочий.
Приказы по праву можно назвать колыбелью бюрократизма. Зачастую, документы проходили через множество ненужных инстанций, подолгу задерживаясь без необходимости у отдельных исполнителей, прежде чем попадали по назначению. В наследство от приказного делопроизводства мы получили и слово «волокита». Поскольку длина документа была достаточно существенной, при прочтении его бумажные ленты «волочились», отсюда и родилось понятие, обозначающее сегодня несвоевременное и не по существу решение того или иного вопроса.
В 1550 г. был издан «Судебник», который стал определять систему правовых отношений. В 1649 г. Земский собор утвердил «Соборное Уложение». Эти законодательные акты стали устанавливать организацию деятельности судебных органов, определяли перечень необходимых документов, правила их оформления, порядок их рассмотрения, а также ответственность должностных лиц за работу с документами.
В целом, в период приказного делопроизводства процветали взяточничество, чинопочитание, формализм. Не были развиты такие делопроизводственные операции, как регистрация документов, контроль исполнения документов, отсутствовали единые стандарты оформления государственной документации. Однако, к концу ХVII в. в отдельных документах можно было проследить определенную последовательность расположения реквизитов, что в конечном счете привело к появлению «образцовых книг», включающих образцы некоторых видов документов. Система хранения документов отсутствовала, зарождались только традиции хранения документов («царские архивы»).
Характерной особенностью периода приказного делопроизводства было то, что документ подписывал дьяк, а не те лица, от имени которых составлялся документ, что с современной позиции свидетельствует об отсутствии юридической силы документов. Также особенностью приказного делопроизводства являлось то, что его организация основывалась на нормах обычного права, то есть на традициях и обычаях, передаваемых из поколения в поколение в устной форме.
Несмотря на многие недостатки государственной системы управления в период приказного делопроизводства, именно в этот период сложилась система государственного делопроизводства центральных и местных учреждений, сформировались кадры делопроизводственных служащих, были выработаны устойчивые формы документов и приемы их составления. Однако, государство, принимая частные меры, не установило общих административных правил, систематизирующих организацию учреждений и делопроизводство. Только к середине ХVII в. стали проводиться мероприятия по упорядочению системы делопроизводства, появились законодательные акты, регулирующие порядок документирования и составления частных правовых актов.
Коллежское делопроизводство
В 1717–1720 гг. Петром I были проведены административные реформы, в результате чего была существенно изменена система государственных органов управления. Сложилась новая система учреждений: Сенат, Синод, Кабинет и коллегии (в центре), губернатор, воевода, комиссары и другие органы на местах.
Роль центрального административного исполнительного органа власти, формирующего государственные документы стали играть коллегии. Вместо 50-ти упраздненных приказов были созданы 12 коллегий.Соответственно, этот исторический период развития делопроизводства в России называют «коллежским». Каждая из коллегий в системе государственного делопроизводства имела свою функцию (Адмиралтейская, Военная, Судейская, Иностранных дел, Юстиц-коллегия, Вотчинная, Камер-коллегия, Штатс-контор-коллегия, Ревизион-коллегия, Мануфактур-коллегия и др.). Коллегию возглавлял президент. В состав коллегии входили: вице-президент, советники, асессоры, служители канцелярий. Структура органов государственной власти и управления в период коллежского делопроизводства показана на рис.2.
ИМПЕРАТОР
|
ГЕНЕРАЛ-ПРОКУРОР |
|
СЕНАТ |
|
КОЛЛЕГИИ |
|
ГУБЕРНАТОР |
|
ГУБЕРНСКАЯ КАНЦЕЛЯРИЯ |
|
ПРОВИНЦИАЛЬНЫЙ ВОЕВОДА |
|
ПРОВИНЦИАЛЬНАЯ КАНЦЕЛЯРИЯ |
|
УЕЗДНЫЙ ВОЕВОДА |
|
УЕЗДНАЯ КАНЦЕЛЯРИЯ |
В 1699 г. Петром I была введена в государственное обращение гербовая бумага. В 1700 г. была официально отменена «столбцовая» форма документа, что ускорило всеобщий переход к тетрадной форме (листовой и книжной).
Первоначально каждая из коллегий руководствовалась собственным регламентом. 28 февраля 1720 г. Петр I утвердил «Генеральный Регламент», который стал основным законодательным актом, регламентирующим работу с документами. В этом нормативном документе была впервые определена структура коллегий, их штатный и численный состав, должностные обязанности чиновников, пределы их компетенции, а также порядок организации работы с документами. Данным законодательным актом был узаконен коллегиальный принцип принятия решений. В состав коллегий стали входить канцелярии, в обязанности которых входила работа с государственными документами.
«Генеральный Регламент» установил необходимость регистрации документов, определил технологию ее ведения. Основной целью регистрации являлось обеспечение сохранности документов. При регистрации заводили четыре типа документов: А, В, C, D. Регистрация велась в специальных журналах, причем документы, поступавшие от вышестоящих инстанций, регистрировались в отдельном журнале. В отдельном журнале регистрировали и исходящие документы. При передаче документов от стола к столу составляли регистры, в которых подробно записывали операцию по регистрации. Всего в коллегии вели четыре журнала регистрации: A, B – для регистрации документов вышестоящих органов, C и D – для всех остальных документов. Журнальная форма регистрации документов в некоторых учреждениях применяется до сих пор.
Генеральный Регламент ввел понятие «архив». Законченные дела в течение трех лет находились в канцелярии, а затем под расписку передавались в архив коллегии. Предписано было иметь два архива – общий для всех коллегий в специальном ведении иностранных дел и финансовый. Также Генеральным Регламентом были установлены сроки исполнения документов, нарушение которых каралось «наказанием смертным», «ссылкой на галеры», «лишением всего имения» в зависимости от силы дела или вины. Указы должны были исполняться в течение одной недели, при необходимости уточнения информации их срок увеличивали.
В период коллежского делопроизводства был изменен состав видов документов, которые определялись их соподчиненностью. В оформлении документов стали выделять отдельные реквизиты, обязательным стало проставление даты и наименования вида документа. Были введены такие обязательные реквизиты документа, как: отметка о согласовании, отметка о контроле, отметка о направлении документа в дело.
Основными видами государственных документов в период коллежского делопроизводства являлись:
1. Указы – направляли от вышестоящих органов подчиненным.
2. Рапорты и положения (составляли подчиненные и направляли вышестоящему начальству).
3. Предложения, представления и сообщения – направляли по горизонтали (из коллегии в коллегию).
4. Челобитные (позже прошения)– отправляли частные лица.
5. Протоколы — новый вид документов, появившийся в ХVIII веке.
Система коллежского делопроизводства характеризовалась: усилением законодательной регламентации всего государственного делопроизводства, формированием и закреплением единых общих административных начал работы государственных органов, значительным увеличением объемов письменных работ. Вместе с тем, российская государственная система коллежского делопроизводства в этот период оставила без изменений его бюрократическую сущность.