Файл: Государственное управление и государственная власть в Российской Федерации.pdf
Добавлен: 07.07.2023
Просмотров: 205
Скачиваний: 2
1. Понятие и характерные черты государственного управления
Термин «государственное управление» достаточно широко используется не только в России, но и в зарубежных государствах, однако наполнен различным смысловым содержанием и зависит от многих политико-правовых критериев. В советский период данный термин, будучи признанным и установленным на государственном уровне, употреблялся в научно-теоретической, нормотворческой и правоприменительной сферах государственной деятельности. Сегодня большинство ученых-юристов справедливо понимают под государственным управлением деятельность государства и других субъектов государственной власти, которая осуществляется вне границ законотворчества и правосудия, т.е. как специальный вид государственной деятельности, отличный от ее иных проявлений, а также от управленческой деятельности общественных объединений и других негосударственных формирований Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. Полный курс. Второе издание. - М., 2005. - С.41. Госуправление предстает властным упорядочивающим воздействием субъекта управления (государства и его специальных органов либо должностных лиц) на объекты управления (общество, граждан).
Государственное управление есть целенаправленная, организующая, подзаконная, исполнительно-распорядительная и регулирующая деятельность органов государственной исполнительной власти на основе и во исполнение законов в различных отраслях и сферах социально-культурного, хозяйственного и административно-политического строительства Акопов Л.В., Смоленский М.Б. Административное право: Учебник. - М., 2007. - С. 41-46.
Государственное управление содержит объективные и субъективные предпосылки своего осуществления и характеризуется тремя обязательными свойствами: опирается на силу государственной власти; распространяется на все общество; обладает системностью.
Традиционно государственное управление рассматривается в широком и узком смыслах. Государственное управление в широком понимании - это регулирующая деятельность всех государственных органов (представительных, исполнительных, судебных органов государственной власти, прокуратуры и иных органов), организующее воздействие со стороны специальных субъектов права на общественные отношения.
Для него свойственны выполнение общезначимых функций, нормативно-распорядительное регулирование, подзаконный характер деятельности, использование властных полномочий. Государственное управление в узком смысле - это связанный с реализацией лишь исполнительной власти специфический вид административной деятельности федеральных и региональных исполнительных органов государственной власти. В таком смысле государственное управление является основным объектом административно-правового регулирования и сферой действия норм административного права Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. - М., 1997. - С. 29-30.
В этом понимании государственное управление обладает следующими признаками: выступает особым видом подзаконной деятельности (исполнительно-распорядительным) по реализации государственной исполнительной власти; предстает предметной, непрерывной, оперативной, постоянной, повседневной и планомерной деятельностью; наряду с правоприменением осуществляет административное правотворчество; характеризуется масштабностью, специализированностью, всеобщностью и законностью (правомерностью); воплощается специальными органами государственной исполнительной власти на основе единообразной технологии; строится на основе вертикальных (субординационных, иерархичных) и горизонтальных связей и отношений; основывается на принципе профессионализма, организационности; исполняет полномочия юрисдикционного характера; основано на усмотрении и обеспечивается мерами административного принуждения. Задачами государственного управления являются: создание, поддержание и обеспечение благосостояния граждан, их прав и свобод, удовлетворение социальных потребностей и интересов; обеспечение общественного порядка и безопасности; государственное регулирование процессов, происходящих в области социальной, экономической и культурной жизни и в области государственной поддержки некоторых предприятий и организаций; создание и обеспечение эффективной работы механизма налогообложения; формирование кадрового потенциала управления.
Основные его функции состоят в информационном обеспечении деятельности государственных органов, прогнозировании и моделировании, планировании, организации, распорядительстве, руководстве; координации; контроле; регулировании; учете См., например: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. - М., 1996. - С. 7-12, 19; Тихомиров, Ю.А. Административное право и процесс. Полный курс. Второе издание [текст]. - М., 2005. - С. 39, 44-45; Старилов Ю.Н. Курс общего административного права: В 3 т. - М., 2002. Т. 1. - С. 144-215.
Конституция Российской Федерации термин «государственное управление» не использует, какого-либо указания на осуществление государственного управления любым властным субъектом из числа упомянутых в ней нет, но применяется термин «исполнительная власть».
В литературе таковая рассматривается в качестве абстрактной политико-правовой, а государственное управление - организационно-правовой категории. Исполнительная власть производна от государственного управления, она является ветвью государственной власти, функционирующей наряду с двумя другими ветвями государственной власти - законодательной и судебной.
Реализуется же исполнительная власть посредством и в форме осуществления государственного управления. Последнее представляет собой вид государственной деятельности, в рамках которого претворяется в жизнь исполнительная власть См., например: Административное право России: Учебник / Под ред. Н.М. Конина, Ю.Н. Старилова. - Саратов, 2006. - С. 12-15, 18-22, 26; Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. М., 2002. - С. 26; Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов. - М., 2004. - С. 19-44, 55 . Впрочем, в действующем законодательстве наряду с термином «органы исполнительной власти» встречаются понятия «государственные органы управления», «органы государственного управления», «органы исполнительной власти, осуществляющие государственное управление».
Существуют и иные точки зрения. Согласно одной из них, термином «государственное управление» должна охватываться лишь нормотворческая и индивидуально-распорядительная деятельность компетентных государственных органов и должностных лиц, направленная на позитивное регулирование общественных отношений на основе соответствующих законов, а не все виды подзаконной исполнительной и распорядительной деятельности органов исполнительной власти и иных органов управления. То есть государственное управление должно отождествляться с государственным регулированием.
Следовательно, государственное управление представляется властной подзаконной деятельностью уполномоченных государственных органов управления, в том числе органов исполнительной власти, по нормативному и индивидуальному позитивному урегулированию общественных отношений на основе соответствующих законов, принимаемых органами законодательной власти Солдатов А.П., Мельников В.А. Административное право Российской Федерации. Учебник. - Волгоград, 2006. - С. 74-75.
Отсюда составными частями государственного управления как вида государственной деятельности являются: подзаконное нормативное регулирование общественных отношений, осуществляемое посредством издания органами управления на основе соответствующих законов подзаконных нормативных актов и направленное на установление общих правил поведения в отношении неопределенного круга лиц; индивидуальное регулирование общественных отношений на основе соответствующих законов и подзаконных нормативных актов, осуществляемое посредством принятия органами управления распорядительных правовых актов и совершения властно-распорядительных действий в отношении индивидуально определенных субъектов (физических и юридических лиц), направленное на установление, изменение или прекращение их прав и обязанностей. Значит, по своей сути государственное управление - это государственно-регулятивная деятельность.
В содержание понятия госуправления должны включаться виды подзаконной государственно-властной деятельности, обеспечивающие позитивное регулирование общественных отношений.
В свою очередь подзаконная государственно-властная деятельность органов исполнительной власти и иных органов управления, направленная на выявление и пресечение правонарушений, на разрешение споров между участниками общественных отношений, на обеспечение безопасности государства и общества, не рассматривается в качестве государственного управления, так как, осуществляя эту деятельность, соответствующие государственные органы не управляют субъектами общественных отношений, не регулируют их поведение, а обеспечивают охрану и защиту их прав и законных интересов от противоправных посягательств, от нарушений со стороны других субъектов. Данная подзаконная государственно-властная деятельность является защитно-охранительной Россинский Б.В. Административное право: Учеб.-практич. пособие. - М., 2001. - С. 12-14.
Таким образом, согласно этой точке зрения, вся государственно-властная деятельность, обозначаемая в науке административного права единым термином «государственное управление», подразделяется на два взаимосвязанных, но отличающихся друг от друга вида деятельности, реализуемых органами исполнительной власти и иными государственными органами управления: регулятивную и защитно-охранительную. Условно они объединяются в понятие «административная деятельность», под которой понимается урегулированная нормами административного права подзаконная государственно-властная деятельность органов исполнительной власти, иных государственных органов, не относящихся к законодательным и к судебным, а также исполнительных органов местного самоуправления, их должностных лиц по нормативному и индивидуальному регулированию, охране и защите общественных отношений в целях обеспечения надлежащего правопорядка и необходимого режима безопасности в обществе и государстве. государственный управление федеральный российский
Понятие «административная деятельность» объединяет в себе две категории: «государственное управление» и «исполнительную власть». Выделяемая здесь внутренняя административная деятельность соответствует пониманию государственного управления в изложенной ранее концепции Машаров И.М. Административная деятельность как объект административно-правового регулирования // Государственная власть и местное самоуправление. - 2004. - № 1. - С. 33-35. Данная концепция весьма уязвима и небесспорна. Согласно ей, существенно сужается сфера государственного управления, которое искусственно расчленяется.
В соответствии с другой точкой зрения государственное управление - это вид государственно-властной деятельности, осуществляемой в рамках структуры субъекта этой деятельности в целях оптимизации функционирования такой структуры, обеспечения надлежащего функционирования государственного органа. Государственное управление не является содержанием всей государственно-властной деятельности государственных органов, а осуществляется лишь с целью организовать надлежащую работу аппарата государственного органа, позволяющую этому органу реализовать принадлежащие ему функции для достижения поставленных перед ним задач.
Следовательно, государственное управление представляет собой урегулированное административно-правовыми нормами непрерывное властное воздействие организационного, правоустановительного, исполнительно-распорядительного и правоприменительного характера, осуществляемое уполномоченным субъектом в рамках структуры государственного органа (или между соподчиненными органами), на лиц, находящихся с таким субъектом в отношениях организационной (структурной, служебной) подчиненности, в целях обеспечения надлежащего функционирования структуры государственного органа.
Отсюда государственное управление как вид подзаконной организационной, исполнительно-распорядительной и правоприменительной деятельности присутствует в каждом государственном органе.
Исходя из этого, в частности, в органах исполнительной власти выявляются два основных направления государственно-властной деятельности. Они сходны по содержанию, формам и методам властного воздействия, но отличаются по объекту, целям воздействия и по содержанию полномочий, реализуемых в отношении различных объектов.
Первый вид государственно-властной деятельности органов исполнительной власти - непосредственная реализация исполнительной власти, осуществляемая в отношении лиц, с которыми субъект исполнительной власти не находится в отношениях организационной соподчиненности.
Эта деятельность носит подзаконный, исполнительно-распорядительный и правоприменительный характер, связана с организацией и осуществлением исполнения, соблюдения и применения законов, подзаконных нормативных правовых актов и ненормативных правовых актов.
Данная деятельность - реализация исполнительной власти - осуществляется органами исполнительной власти в целях выработки государственной политики в установленной сфере деятельности, принятия нормативных правовых актов, применения контроля и надзора, управления государственным имуществом и оказания государственных услуг в социально-культурной сфере. Объектом властного воздействия при реализации исполнительной власти выступает поведение лиц, не входящих в структуру органов исполнительной власти и не подчиненных этим органам.