Файл: Сущность государственного управления на современном этапе развития общества.pdf
Добавлен: 08.07.2023
Просмотров: 65
Скачиваний: 2
Понятие «административная деятельность» объединяет в себе две категории: «государственное управление» и «исполнительную власть». Выделяемая здесь внутренняя административная деятельность соответствует пониманию государственного управления в изложенной ранее концепции Машаров И.М. Административная деятельность как объект административно-правового регулирования // Государственная власть и местное самоуправление. - 2004. - № 1. - С. 33-35. Данная концепция весьма уязвима и небесспорна. Согласно ей, существенно сужается сфера государственного управления, которое искусственно расчленяется.
В соответствии с другой точкой зрения государственное управление - это вид государственно-властной деятельности, осуществляемой в рамках структуры субъекта этой деятельности в целях оптимизации функционирования такой структуры, обеспечения надлежащего функционирования государственного органа. Государственное управление не является содержанием всей государственно-властной деятельности государственных органов, а осуществляется лишь с целью организовать надлежащую работу аппарата государственного органа, позволяющую этому органу реализовать принадлежащие ему функции для достижения поставленных перед ним задач.
Следовательно, государственное управление представляет собой урегулированное административно-правовыми нормами непрерывное властное воздействие организационного, правоустановительного, исполнительно-распорядительного и правоприменительного характера, осуществляемое уполномоченным субъектом в рамках структуры государственного органа (или между соподчиненными органами), на лиц, находящихся с таким субъектом в отношениях организационной (структурной, служебной) подчиненности, в целях обеспечения надлежащего функционирования структуры государственного органа.
Отсюда государственное управление как вид подзаконной организационной, исполнительно-распорядительной и правоприменительной деятельности присутствует в каждом государственном органе.
Исходя из этого, в частности, в органах исполнительной власти выявляются два основных направления государственно-властной деятельности. Они сходны по содержанию, формам и методам властного воздействия, но отличаются по объекту, целям воздействия и по содержанию полномочий, реализуемых в отношении различных объектов.
Первый вид государственно-властной деятельности органов исполнительной власти - непосредственная реализация исполнительной власти, осуществляемая в отношении лиц, с которыми субъект исполнительной власти не находится в отношениях организационной соподчиненности.
Эта деятельность носит подзаконный, исполнительно-распорядительный и правоприменительный характер, связана с организацией и осуществлением исполнения, соблюдения и применения законов, подзаконных нормативных правовых актов и ненормативных правовых актов.
Данная деятельность - реализация исполнительной власти - осуществляется органами исполнительной власти в целях выработки государственной политики в установленной сфере деятельности, принятия нормативных правовых актов, применения контроля и надзора, управления государственным имуществом и оказания государственных услуг в социально-культурной сфере. Объектом властного воздействия при реализации исполнительной власти выступает поведение лиц, не входящих в структуру органов исполнительной власти и не подчиненных этим органам.
Второй вид государственно-властной деятельности органов исполнительной власти - государственное управление, осуществляемое внутри структуры органа исполнительной власти в отношении лиц, с которыми руководитель органа исполнительной власти находится в отношениях организационной (структурной, иерархической) соподчиненности.
Эта деятельность также носит подзаконный, исполнительно-распорядительный и правоприменительный характер, но она связана с организацией и осуществлением исполнения, соблюдения и применения законов, подзаконных нормативных правовых актов и ненормативных актов сотрудниками аппарата органа исполнительной власти. Такая деятельность практикуется в структуре каждого органа исполнительной власти и между соподчиненными органами исполнительной власти в целях организации и обеспечения надлежащей реализации органом исполнительной власти полномочий, отнесенных к первому виду государственно-властной деятельности органов исполнительной власти. Объектом властного воздействия при осуществлении государственного управления в органе исполнительной власти является поведение лиц, входящих в структуру данного органа Машаров И.М. Административно-публичная деятельность в России: проблемы правового регулирования. - М., 2004. - С. 14, 17.
Аналогично подразделяются и полномочия Президента России. К первой группе относятся его функции, связанные, например, со статусом главы государства, с формированием структуры и системы федеральных органов исполнительной власти, назначением федеральных судей, роспуском Государственной Думы Федерального Собрания России, а также иные полномочия, указанные в Основном законе страны. Эта группа полномочий осуществляется непосредственно Президентом РФ, но обеспечивается Администрацией Президента России. Ко второй группе полномочий, осуществляемых в Администрации Президента, относятся государственно-управленческие функции по организации ее функционирования и управления в государственных органах.
Следовательно, помимо подзаконной деятельности, осуществляемой в каждом государственном органе в виде государственного управления, а также при осуществлении органами исполнительной власти функций и реализации полномочий этой ветви власти, подзаконную неуправленческую (адресованную неподчиненным лицам) деятельность организационного, исполнительно-распорядительного и правоприменительного характера осуществляют Президент России, а также иные государственные органы.
Данные виды деятельности имеют сходные черты: являются подзаконными, организационными, распорядительными и правоприменитель-ными; носят государственно-властный характер; осуществляются с использованием аналогичных методов государственно-властного воздействия; преследуют единую цель - достижение государственно значимого результата.
Однако имеются и принципиальные отличия. Государственное управление осуществляется только в отношении организационно подчиненных лиц - в рамках структуры одного государственного органа или в отношении подчиненного этому органу лица, не входящего в его структуру. Его результат состоит в обеспечении надлежащего исполнения этим государственным органом неуправленческих полномочий, реализуемых вне структуры этого органа и не в отношении подчиненных этому органу лиц.
Властная деятельность государственных органов, не относящихся к ветвям государственной власти, осуществляемая ими в отношении лиц, не находящихся с ними в отношениях организационной соподчиненности и служебной зависимости, также не является управленческой, но носит подзаконный регулятивный, организационный, правоустановительный и правоприменительный, контрольно-надзорный характер.
Родовым понятием по отношению к подзаконной государственно-властной деятельности вообще и государственному управлению в частности выступает понятие «государственное администрирование», под которым понимается нормативно урегулированная подзаконная властная деятельность органов государственного управления и иных государственных органов по осуществлению установленных объемов полномочий организационного, исполнительно-распорядительного и правоприменительного характера в целях осуществления государственных функций и достижения государственно значимого результата во всех сферах жизни и деятельности общества и государства.
На основании этого конкретизируется, что государственное управление представляет собой вид государственного администрирования, осуществляемого уполномоченным лицом в рамках структуры государствен-ного органа в отношении лиц, находящихся с ним в отношениях органи-зационной (структурной, служебной) подчиненности, в целях обеспечения надлежащего функционирования структуры государственного органа и орга-низационно подчиненных ему лиц Сухарев А.С. Реализация государственной власти. Особенности терминологии // Государственная власть и местное самоуправление. - 2008. - № 3. - С. 13-16.
Отсюда вид государственного админи-стрирования, осуществляемого органом исполнительной власти в отношении лиц, не находящихся с ним в отношениях организационной (структурной, служебной) подчиненности, в целях осуществления государственных функций организационного, исполнительно-распорядительного и правоприменитель-ного характера в экономической, социально-культурной и административно-политической сферах жизни и деятельности общества, предстает как реализа-ция исполнительной власти.
В свою очередь вид государственного администрирования, осуществляемого государственным органом, не относящимся к ветвям государственной власти, в отношении лиц, не находящихся с субъектом воздействия в отношениях организационной подчиненности, в целях осуществления задач и функций, установленных законодательством России, выступает как подзаконное неуправленческое воздействие Сухарев А.С. Административные аспекты судебной реформы // Российский судья. - 2008. - № 5. - С. 14.
Целесообразно, с нашей точки зрения, установить понятие административной власти, объединив в нем урегулированную возможность и способность оказания субъектом государственного администрирования подзаконного властного воздействия на объект государственного администрирования, в результате которого поведение последнего определяется оказанным на него воздействием.
Итак, государственное управление - это деятельность органов государственной власти и их должностных лиц по практическому воплоще-нию выработанного на основе соответствующих процедур политического курса. Деятельность по государственному управлению традиционно противопоставляется с одной стороны политической деятельности, а с другой стороны - деятельности по формулированию политического курса.
2. Соотношение государственного управления с другими видами государственной деятельности
В теории государственного управления существует три основных подхода к формулированию основных принципов государственного управления Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник. - М.: Бек, 2007. - С.91: правовой подход; политический подход; менеджеристский (управленческий) подход.
Согласно правовому подходу, ключевыми ценностями государственного управления являются ценности верховенства права, защиты прав граждан. Государственный служащий подчинён не столько своему руководству, сколько требованиям правового государства и Конституции.
Согласно политическому подходу, основной задачей государственного управления - является максимально лучшее воплощение воли народа. Государственные служащие должны быть политически ответственны (подотчётны), восприимчивы к текущим интересам граждан. Для того, чтобы воплотить это, иногда предлагается реализация концепции «представительной бюрократии», в рамках которой органы исполнительной власти должны быть социальной моделью общества в миниатюре. Предполагается, что в этой ситуации облегчится учёт ведомствами существующих в обществе интересов, будут снижены возможности для дискриминации отдельных групп.
Согласно менеджеристскому подходу, основными ценностями государственного управления должны быть эффективность, экономичность и результативность, формулируемые, по возможности, в измеримой форме. Основная проблема, которая ставится в этом подходе, состоит в том, как обеспечить нужный результат с наименьшими затратами или, как вариант, как получить максимальный результат при заданных затратах.
Характерным признаком данного подхода является использование понятия «государствен-ный менеджмент» в качестве синонима «государственное управления».
Общей для всех трёх подходов является проблема соответствия действий государственных служащих сформулированным заранее принципам Там же. - С.92:
- следования принципу верховенству права (правовой подход);
- следования воле народа (политический подход);
- следования цели получения нужного социально-экономического результат (менеджеристский подход).
Оценка того, насколько эта проблема решается, называется качеством государственного управления. Каждый подход использует в качестве основных разные показатели качества государственного управления.
Для того, чтобы всесторонне уяснить вопрос соотношения государственного управления с иными видами государственной деятельности, необходимо принять во внимание, что управлением далеко не исчерпывается вся деятельность государства.
Каждое государство не только управляет, но также издает законы и отправляет правосудие. Административная деятельность, стало быть, является лишь одним видом или формой государственной деятельности. От законодательной и судебной деятельности она заметно отличается как своим содержанием, так и теми формами, в которых проявляется, и теми органами, от которых исходит. Так, содержание и сущность законодательной деятельности государства состоит в установлении таких общих юридических правил, которым обязаны повиноваться не только граждане, но и все должностные лица и учреждения, не исключая самих законодательных органов. Правда, эти органы могут заменить все старые законы новыми, но, пока старые законы действуют их требованиям должны подчиняться и законодательные органы.