Файл: Государственные пособия гражданам, имеющим детей (Характеристика законодательной базы и нормативное регулирование назначения пособий  гражданам, имеющим детей).pdf

В России социальное пособие на ребенка было впервые введено Указом Президента РФ от 10 декабря 1993 г. № 2122 «О совершенствовании системы государственных социальных пособий и компенсационных выплат семьям, имеющим детей, и повышении их размеров» (далее - Указ № 2122) в качестве единого ежемесячного пособия для всех без исключения детей, независимо от того, в каких семьях они воспитываются и каков среднедушевой уровень дохода семьи. На детей в возрасте до шести лет - в размере 70% МРОТ, детей от шести до 16 лет (учащихся общеобразовательных учреждений - до окончания ими обучения) - в размере 60% МРОТ.

Для сравнения потребительской ценности пособия на ребенка, установленного в России Указом № 2122, с действовавшим в СССР, приведем пример.

С 1974 по 1990 г. размер МРОТ составлял 70 руб., что соответствовало прожиточному минимуму того периода (70 - 78 руб.)^[16]16. В МРОТ не включались доплаты и надбавки, а также премии и другие поощрительные выплаты. Размер среднемесячной заработной платы за этот период держался на уровне 180 - 200 руб^[17]17. При этом жилье и социальные услуги предоставлялись на бесплатной основе. Детское пособие (12 руб.) позволяло приблизить среднедушевой уровень дохода семьи к МРОТ, т.е. с 50 руб. до 62 руб., и компенсировало необходимые расходы семьи на ребенка, в частности расходы на питание.

Согласно розничным ценам, установленным на некоторые продукты с 1974 по 1990 г., на 12 руб. можно было приобрести 1 кг: гречки (0,52 руб.), муки пшеничной (0,46 руб.), сахара (0,90 руб.), говядины (2 руб.), свинины (2 руб.), рыбы (3 руб.), сливочного масла (2,50 руб.), соли (0,18 руб.), хлеба (0,22 руб.), литр молока (0,22 руб.)^[18]18.

С начала 1990-х гг. потребительские цены на товары и услуги стали резко повышаться, что повлияло на МРОТ и уровень прожиточного минимума^[19]19. За период с 1990 по 1992 г. средняя заработная плата возросла с 303 руб. до 16 071 руб.^[20]20, МРОТ - с 90 руб. до 195 руб., прожиточный минимум в среднем на душу населения - с 90 руб. до 1900 руб^[21]21. Ежемесячное пособие на ребенка в этот период было сохранено как норма республиканского уровня и предоставлялось на тех же условиях и в том же размере - 12 руб. Однако это перестало отвечать целям пособия на ребенка. Оно не позволяло приблизить общий уровень доходов семей с детьми ни к величине прожиточного минимума, ни даже к МРОТ.

Впервые установленное в России единое ежемесячное пособие на ребенка до шести лет и от шести до 16 (18) лет в размере 70% МРОТ (60% МРОТ) также оказалось не способным переломить тенденции к стремительному снижению доходов семей с детьми, нарастанию бедности.

При утвержденных в 1993 г. величинах МРОТ (14 620 руб.)^[22]22, прожиточном минимуме в среднем на душу населения (20 600 руб.)^[23]23 размер пособия на ребенка до шести лет составил 10 234 руб. (70% от МРОТ), на ребенка от шести до 16 лет (учащихся общеобразовательных учреждений - до окончания ими обучения) - 8 772 руб. (60% от МРОТ). Исходя из уровня средних розничных цен, установленных за 1 кг продуктов питания в 1993 - 1994 гг., на пособие на ребенка до шести лет можно было приобрести: хлеб (500 руб.), сахар (750 руб.), рыбу (1 100 руб.), молоко (350 руб.), масло сливочное (2 900 руб.), свинину (2 600 руб.), говядину (2 200 руб.). В этот список не вошли гречка, пшеничная мука и соль по сравнению с перечнем необходимых товаров, которые можно было бы приобрести на пособие в СССР. Таким образом, пособие могло лишь частично компенсировать минимальные потребности ребенка в продуктах питания.

В Законе о государственных пособиях^[24]24 детское пособие было сохранено, однако условия его предоставления и размеры продолжали меняться.

В первоначальной редакции названного Закона пособие на ребенка было предоставлено одному из родителей (усыновителей, опекунов, попечителей) на каждого совместно проживающего с ним ребенка до достижения им 16 лет (на учащегося общеобразовательного учреждения - до окончания им обучения, но не более чем до 18 лет). Размер пособия сохранил прежний уровень - 70% МРОТ и увеличивался на детей одиноких матерей, детей, родители которых уклоняются от уплаты алиментов, либо в других случаях, когда взыскание алиментов невозможно, а также детей военнослужащих срочной службы.

С одной стороны, как отмечают российские ученые, зависимость размера пособия от МРОТ, а также его назначение на каждого ребенка говорили о признании законодателем за всеми детьми без каких-либо условий права на получение от государства значительного источника средств существования уже в силу самого факта их появления на свет независимо от достатка в семье. Пособие того периода несколько сбалансировало общий уровень доходов семей с детьми.

С другой стороны, финансовые возможности России оказались не способны обеспечить взятые государством обязательства по выплате пособия на ребенка. В результате к середине 2000 г. в связи с изменением условий назначения тенденции к снижению размера детского пособия усилились. Оно превратилось из пособия для семей, где есть дети, в пособие на детей, проживающих в малообеспеченных семьях, а именно - в пособие по бедности семьям с детьми.

Так, в соответствии с Федеральным законом от 29 июля 1998 г. № 134-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» пособие стало назначаться лишь семьям со среднедушевым доходом, не превышающим 200% величины прожиточного минимума в субъекте РФ. В дальнейшем 200% были заменены на 100% на период до 1 января 2001 г^[25]25. А с указанной даты вступил в силу Федеральный закон от 30 мая 2001 г. № 66-ФЗ «О внесении изменения в часть первую статьи 16 Федерального закона «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», согласно которому пособие на ребенка было предоставлено только семьям со среднедушевым доходом, не превышающим величину регионального прожиточного минимума. Размер пособия вместо 70% МРОТ составил 70 руб. Отдельным категориям получателей размер пособия был повышен: на 100% - на детей одиноких матерей; на 50% - на детей, родители которых уклоняются от уплаты алиментов, либо в других случаях, когда взыскание алиментов невозможно, а также на детей военнослужащих срочной службы.

При работе над проектом Закона о «монетизации» льгот высказывались обоснованные возражения против передачи финансирования ежемесячного пособия на ребенка из регионального бюджета.

Проектом не учитывалось фактическое положение семей с детьми, их доходы, а также реальные финансовые возможности субъектов РФ, большинство из которых не справлялось на тот момент со взятыми на себя социальными обязательствами перед населением^[26]26.

Несмотря на это, вопросы установления порядка, размеров и условий выплаты пособия на ребенка были отнесены к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ, финансовое обеспечение указанных вопросов - к расходным обязательствам региональных бюджетов. На органы государственной власти субъектов РФ федеральным законодателем была возложена обязанность устанавливать размеры и условия выплаты пособий не ниже размеров и условий, действовавших по состоянию на 31 декабря 2004 г. В целях оказания финансовой поддержки регионам из федерального бюджета было предусмотрено выделение денежных средств в виде субсидий.

Предоставленная таким образом субъектам РФ самостоятельность в вопросах назначения, индексации и выплаты социального пособия на ребенка способствовала возникновению различных подходов к регулированию данных отношений, появлению ряда проблем как в законодательстве, так и в сфере правоприменения.

Имеются различия в форме и названиях региональных нормативных правовых актов о социальном пособии на ребенка. В ряде регионов действуют самостоятельные Законы о ежемесячном пособии, например: Закон г. Москвы от 3 ноября 2004 г. № 67 «О ежемесячном пособии на ребенка», Закон Калужской области от 30 декабря 2004 г. № 10-ОЗ «О ежемесячном пособии на ребенка», Закон Иркутской области от 17 декабря 2008 г. № 130-оз «О пособии на ребенка в Иркутской области», Закон Республики Саха (Якутия) от 9 декабря 2004 г. 190-З № 387-111 «О ежемесячном пособии на ребенка гражданам, имеющим детей», Закон Красноярского края от 11 декабря 2012 г. № 3-876 «О пособии на ребенка».

В других субъектах РФ приняты подзаконные акты - указы (постановления) губернаторов или постановления правительств (администраций): Постановление губернатора Приморского края от 19 декабря 1997 г. № 524 «О выплате ежемесячных пособий гражданам, имеющим детей, в органах социальной защиты населения», Постановление Правительства Кабардино-Балкарской Республики от 8 апреля 2008 г. № 63-ПП «О Положении о назначении и выплате государственных пособий гражданам, имеющим детей», Постановление Правительства Республики Мордовия от 28 декабря 2004 г. № 478 «О мерах по реализации Закона Республики Мордовия «О мерах социальной поддержки отдельных категорий населения, проживающего в Республике Мордовия», Постановление губернатора Хабаровского края от 30 января 2016 г. № 4 «О предоставлении ежемесячного пособия на ребенка в Хабаровском крае».

Можно констатировать, что в вопросах законодательного закрепления социального пособия на ребенка субъектами РФ отсутствует единство в подходах к установлению прав на это пособие и условий его предоставления. Так, в отдельных регионах пособие назначается ежемесячно, в других - один раз в квартал.

Вместе с тем органам государственной власти субъектов РФ предоставлено право устанавливать пособие на ребенка в повышенном размере, исходя из своих финансовых возможностей, что приводит к произвольному определению круга лиц, имеющих право на такой размер пособия^[27]27.

В ряде регионов России (Калужской, Оренбургской, Ярославской областях, Еврейской автономной области и др.) в связи с теми или иными особенностями пособие на ребенка в повышенном размере назначается: одинокой матери; многодетным семьям; на ребенка, родители которого уклоняются от уплаты алиментов, либо в других случаях, предусмотренных законодательством РФ, когда взыскание алиментов невозможно; на ребенка военнослужащего по призыву.

Сходный перечень получателей повышенного размера социального пособия на ребенка закреплен в большинстве субъектов РФ. Вместе с тем в некоторых субъектах данный перечень имеет свои особенности.

В Иркутской и Новгородской областях в этот перечень не вошли дети из многодетных семей. В Нижегородской области пособие на ребенка в повышенном размере выплачивается только на ребенка-инвалида из многодетной семьи и ребенка-инвалида одинокой матери. В Ханты-Мансийском автономном округе (Югре) повышенный размер пособия установлен на детей, потерявших кормильца, на детей-инвалидов, на ребенка от полутора до трех лет, на ребенка от трех до четырех лет и на детей из многодетных семей. В Ярославской области повышенные размеры пособия также установлены на детей из социально благополучных многодетных семей, где родились одновременно двое и более детей либо воспитываются пять и более детей.

Таким образом, отсутствие единства в законодательном закреплении регионами круга получателей пособия на ребенка приводит к ситуации, при которой лица с семейными обязанностями, объективно нуждающиеся в получении этого пособия, его не получают или получают в минимальных размерах.

С инициативой о необходимости разработки критериев нуждаемости при назначении социального пособия на ребенка неоднократно выступали представители Минтруда. Для стимулирования местных властей назначать пособие на ребенка исходя из критериев нуждаемости предлагалось ввести понижающий коэффициент при распределении субсидий из федерального бюджета на финансирование этого пособия в регионах.

Введение таких мер, на наш взгляд, преждевременно. В субъектах РФ накопились существенные долги по региональным обязательствам в сфере социальной поддержки, что повлечет сокращение и без того низких размеров пособия на ребенка, а в отдельных, наиболее слабых в финансовом отношении регионах РФ, - к отмене ранее установленных пособий лицам, объективно нуждающимся в их получении (например, социально благополучным многодетным семьям, семьям военнослужащих по призыву и др.).

Кроме того, в региональном законодательстве до сих пор не выработан единый принцип соотношения базового размера пособия на ребенка к его повышенному размеру.

Для сравнения: в Иркутской и Оренбургской областях используется процентный способ определения повышенного размера пособия на ребенка. И в Иркутской, и в Оренбургской областях размер социального пособия на ребенка увеличивается: на 100% - на детей одиноких матерей, на 50% - на детей, родители которых уклоняются от уплаты алиментов, а также на детей военнослужащих, проходящих военную службу по призыву. Однако при базовом размере пособия на ребенка на 1 января 2018 г. в 318 руб. в Иркутской области отсутствует норма об увеличении пособия на ребенка для лиц, имеющих детей в возрасте от полутора до трех лет, на 150%, что имеет место в Оренбургской области при базовом размере пособия на 1 января 2018 г. в 345 руб.