Файл: Органы местного самоуправления (Структура органов местного самоуправления: правовое регулирование, порядок формирования).pdf

Введение

Актуальность. Местное самоуправление в системе управления государством представляет собой, прежде всего, деятельность местного населения с целью решения вопросов, значимых для граждан на территории местного самоуправления.

Органы местного самоуправления являются важным дополнением к прочим органам управления страной, так как местное самоуправление более четко осознает все нюансы и проблемы своей территории, определяет задачи, которые будут наиболее эффективными на территории местного самоуправления. Исходя из интересов всех жителей территории местного самоуправления, происходит управление муниципальным имуществом, которое является экономической основой самоуправления. В связи с этим, недооценивать роль местного самоуправления в системе управления государства категорически нельзя.

В различных странах мира по-разному устроена структура местного самоуправления, но смысл ее существования и цели остаются одинаковыми для всех.

В настоящее время в современных государствах управление краями, областями, штатами, осуществляется специально уполномоченными для этого органами местного самоуправления. Такие органы формируются на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права каждого гражданина, при тайном голосовании. Местное самоуправление часто именуют муниципальным управлением. Управление местными делами, которое осуществляется специальными выборными органами, осуществляется с учетом интересов населения данной территории. Местное самоуправление осуществляет свои полномочия в пределах своей территории, которая является административно-территориальной единицей определенной страны.

Цель работы – исследовать организационные основы деятельности органов местного самоуправления; выявить существующие проблемы и определить пути их решения.

Задачи работы:

1) исследовать систему органов власти и органов местного самоуправления в РФ;

2) рассмотреть состав органов местного самоуправления в Российской Федерации и порядок их формирования;

3) исследовать представительный орган в системе органов местного
самоуправления;

4) выявить проблемы взаимодействия региональных органов государственной власти с органами местного самоуправления;

5) рассмотреть вопросы делегирования отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления.

Объект исследования – структура органов местного самоуправления в Российской Федерации.

Предмет исследования – структура и организационные основы местного самоуправления.

Научно-методическая основа работы – нормативные и законодательные акты, регулирующие местное самоуправление в Российской Федерации, научные труды, публикации по исследуемой теме.

Структура работы. Работа включает введение, две главы, заключение, список литературы.

Глава 1. Структура органов местного самоуправления: правовое регулирование, порядок формирования

1.1 Система органов власти и местного самоуправления Российской Федерации

Система органов государственной власти РФ представляет собой совокупность взаимосвязанных и взаимодействующих между собой органов российского государства, осуществляющих государственную власть. Федеративное устройство РФ предполагает, что в указанную систему входят органы государственной власти РФ и органы государственной власти субъектов РФ.

Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, другие федеральные органы исполнительной власти, федеральные суды образуют систему федеральных органов государственной власти России.

Система государственных органов субъектов РФ включает местные законодательные органы государственной власти, исполнительные органы, суды субъектов РФ. Ч. 1 ст. 77 Конституции РФ^[1] устанавливает, что система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными Федеральным законом от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Легальное определение органов МСУ приведено в ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: «Местное самоуправление в Российской Федерации — форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, законами субъектов Российский Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, с учётом исторических и иных местных традиций»^[2].

Органы МСУ в России — это избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Они не являются частью государственного управления и согласно ст. 12 Конституции РФ не входят в систему органов государственной власти, а представляют собой самостоятельную форму реализации народом своей власти^[3].

В то же время, не являясь органами государственной власти, органы МСУ все же осуществляют властные полномочия и принимаемые ими решения обязательны к исполнению на подведомственных территориях для всех граждан, организаций, учреждений, должностных лиц, граждан, общественных объединений.

Структура органов МСУ имеет в своем составе представительный орган МО, главу МО, исполнительно-распорядительный орган МО (администрацию МО), контрольный орган и иные органы МСУ, закрепленные уставом конкретного муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Специалисты выделяют три основные модели взаимоотношений органов государственной власти и органов МСУ: административная (государственная), децентрализованная (общественная) и дуалистическая^[4].

1. Административная модель подразумевает жесткую опеку местного самоуправления со стороны органов государственной власти. Решения органов МСУ не вступают в силу без согласия назначенного государством местного администратора. Использование данной модели говорит не о самоуправлении, а о местном управлении на самом низком уровне территориального деления государства.

2. Децентрализованная модель предполагает отсутствие назначаемого государством представителя, однако надзор со стороны государственных органов за деятельностью органов МСУ остается, хотя является опосредованным и реализуется не административными, а судебными методами^[5].

3. Дуалистическая модель — это смешанный вариант административной и децентрализованной моделей. Она отличается тем, что местное самоуправление в строго определенных вопросах является самостоятельным (вопросы местного значения), но с другой стороны, рассматривается как часть системы государственной власти (реализация государственных задач)^[6].

Именно дуалистическая модель используется в России, при этом постоянно колеблясь к своим полюсам. Так, в первые годы ее практической реализации преобладали тенденции отклонения в сторону децентрализованной модели, что в итоге привело к серьезной потере управляемости территориями. Затем была проведена федеральная реформа с целью встраивания МСУ в систему государственной власти, — дуалистическая модель отклонилась в сторону административной.

Итак, взаимодействие органов государственной власти и органов МСУ подразумевает, что они равны в отношении главного объекта управления, которое осуществляется ради достижения одной общей цели — повышения уровня и качества жизни населения каждого муниципального образования, региона и государства в целом.

1.2. Состав органов местного самоуправления в Российской Федерации и порядок их формирования

В соответствии со ст. 131 Конституции РФ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно^[7]. Согласно ст. 34 Федерального закона в структуре органов местного самоуправления наличие представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) обязательно, за исключением случаев, предусмотренных указанным Федеральным законом № 131-ФЗ^[8].

Возглавляет местную администрацию глава местной администрации на принципах единоначалия (ст. 37 Федерального закона № 131-ФЗ). Предусмотрены два способа замещения этой должности. Первый способ – главой местной администрации является глава муниципального образования. При этом способе глава муниципального образования не может одновременно занимать должность председателя представительного органа муниципального образования. Второй способ – главой местной администрации выступает лицо, назначаемое на должность по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение должности главы местной администрации на срок полномочий, закрепленный в уставе муниципального образования^[9].

На основании п. 4 ч. 1 ст. 44 Федерального закона № 131-ФЗ устав муниципального образования должен определять структуру и порядок формирования органов местного самоуправления. Следовательно, именно в уставе муниципального образования устанавливается, каким органом руководит глава муниципального образования в муниципальном образовании – представительным органом или местной администрацией.

Представительный орган муниципального образования по представлению главы администрации муниципального образования утверждает структуру администрации муниципального образования^[10]. В структуру администрации муниципального образования могут входить отраслевые, функциональные и территориальные органы местной администрации. Так, например, определена структура и порядок формирования органов местного самоуправления в Уставе Чебаркульского городского округа Челябинской области^[11].

Ряд ученых раскрывают в своих исследованиях имеющиеся модели формирования органов местного самоуправления. В качестве примера применения моделей формирования органов местного самоуправления можно привести Московскую область, где глава муниципального образования, как правило, одновременно является главой местной администрации. В Ленинградской области, наоборот, во всех 222 муниципальных образованиях руководитель местной администрации назначается по контракту. В данной модели руководство исполнительным органом местного самоуправления фактически осуществляет наемный работник – «сити-менеджер». Но в этом случае не вполне понятным представляется его правовое положение в системе разделения представительной и исполнительной власти на местном уровне. С одной стороны, принцип разделения властей на местном уровне предполагает относительную обособленность и независимость местной администрации. С другой – в данном случае глава местной администрации не является политической фигурой, имеющей «вотум доверия» от населения, а назначается на должность на контрактной основе^[12].

Федеральный закон № 131-ФЗ устанавливает публичные механизмы замещения должности главы местной администрации и прекращения его должностных полномочий, закрепляет за ним исключительные полномочия. По смыслу Федерального закона № 131-ФЗ глава местной администрации обладает особым публично-правовым статусом. С другой стороны, глава местной администрации, назначенный на должность на основе контракта, в силу прямого указания Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» является муниципальным служащим.^[13] Согласно Федерального закона № 131-ФЗ глава местной администрации, осуществляющий свои полномочия на основе контракта, подконтролен и подотчетен представительному органу муниципального образования, что вполне соответствует принципу разделения властей как элемент системы сдержек и противовесов. Согласно же Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» глава местной администрации как муниципальный служащий подконтролен представителю нанимателя, которым в данном случае является глава муниципального образования. На практике такое двойственное положение уже вызывает ряд проблем, которые решаются в судебном порядке^[14].

Однако существует мнение, что назначение главы администрации конкурсной комиссией противоречиво, так как порождает напряженность между ним и главой муниципального образования^[15]. Как известно, конкурсная комиссия формируется из депутатов местного представительного органа, однако одна треть членов комиссии назначается органами государственной власти субъекта, что идет против принципов самостоятельности органов местного самоуправления. Также велика вероятность конфликта между главой местной администрации и главой муниципального образования.