Файл: ПОНЯТИЯ И ВИДЫ ИСТОЧНИКОВ ПРАВА ( Правовое регулирование закона как источника российского права).pdf

Нормативный правовой акт издается от лица Российской Федерации, ее субъекта или муниципального образования уполномоченными органами или должностными лицами. Помимо органов законодательной власти и наделенных правотворческими полномочиями органов исполнительной власти, нормативные правовые акты могут издавать иные государственные органы, предусмотренные Конституцией РФ или федеральными законами (например, Банк России, ЦИК России). Пределы правотворческих полномочий таких государственных органов четко заданы федеральными законами.

Сфера действия нормативных правовых актов определяется в первую очередь юрисдикцией органов власти, издавших акт (государственных органов Российской Федерации, ее субъектов или органов местного самоуправления), и лишь во вторую очередь самим нормативным правовым актом. Локальный нормативный акт обязателен лишь для лиц, связанных с деятельностью издавшей его организации (ее работники, учредители, контрагенты в гражданских правоотношениях и т.д.)^[15].

Закон как источник права следует отличать от иных правовых актов – индивидуальных, содержащих не норму права, а предписание по конкретным вопросам и их интерпретацию, в которых дается только разъяснение действующей нормы. Закон действует постоянно и регулирует неопределенное число случаев.

А.И. Абрамова, Т.В. Губаева, А.В. Мицкевич и др. выделяют три преимущества нормативного правового акта перед другими источниками права:

1) государственные органы имеют большие координационные возможности для выявления общего интереса;

2) в силу определенных правил изложения нормативный акт является лучшим способом оформления устоявшихся норм;

3) на него легко ссылаться при разрешении дела, вносить необходимые коррективы, осуществлять контроль за его исполнением^[16].

Глава 2. Особенности отдельных источников российского права

2.1. Федеральные законы как источники российского права

Конституция РФ 1993 года впервые закрепила такую форму правового акта, как федеральный конституционный закон. Дефиниция данного источника права чаще всего формулируется следующим образом: федеральные конституционные законы - это основополагающие законодательные акты, принимаемые по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ, и обладающие большей юридической силой по отношению к федеральным законам.

Анализ действующего законодательства позволяет выделить ряд особенностей федеральных конституционных законов, отличающих их от других источников права.

1. Они принимаются по вопросам, предусмотренным в Конституции РФ (ч. 1 ст. 108 Конституции РФ). При этом количество вопросов, по которым предписано издание федеральных конституционных законов, не совпадает с числом фактически действующих таких актов, даже без учета законов о внесении изменений и дополнений. По некоторым вопросам может быть принято, по сути, неопределенное количество законов. Так, каждый раз при изменении субъектного состава России принимается федеральный конституционный закон. По вопросу регулирования только лишь деятельности федеральных судов одни ученые считают возможным принятие двенадцати^[17], а другие - не менее семнадцати федеральных конституционных законов^[18].

В отношении того, является ли перечень вопросов, по которым могут издаваться федеральные конституционные законы, закрытым или нет, в юридической литературе высказываются противоположные мнения. Главной причиной является то, что не все вопросы, имеющие конституционную значимость, получили возможность быть урегулированными в форме федерального конституционного закона. Парадоксальной стала ситуация, когда порядок проведения федерального референдума оказался урегулирован федеральным конституционным законом, а общие условия, порядок и гарантии проведения референдумов и выборов закреплены в обычном федеральном законе^[19].

Признавая недостаточность случаев, оговоренных Конституцией РФ, когда могут быть изданы федеральные конституционные законы, большинство ученых считают этот перечень закрытым. В то же время некоторые авторы рассуждают о возможности его расширения. К примеру, Б.А. Страшун полагает, что федеральный парламент по вопросам, четко указанным в Конституции, обязан принимать федеральные конституционные законы, а по другим вопросам вправе это делать, если сочтет их имеющими конституционный характер^[20].

Во-первых, под словосочетанием "федеральный закон" в Конституции РФ часто понимаются не только собственно федеральные законы, но и федеральные конституционные законы. Это подтвердил и Конституционный Суд РФ, указавший, что термином "федеральный закон", "поскольку иное специально не оговорено, охватываются как федеральные конституционные законы, так и собственно федеральные законы"^[21]. Исходя из этого вполне возможна ситуация, когда Конституция РФ говорит о регулировании того или иного вопроса федеральным законом, а по этому вопросу будет внесен на рассмотрение парламента федеральный конституционный закон, являющийся в своем роде (по уровню правового регулирования) федеральным законом.

Во-вторых, в ч. 1 ст. 108 Конституции РФ используется неоднозначное выражение: "Федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ". Здесь нет оговорки, что федеральные конституционные законы принимаются только тогда, когда Конституция РФ предписывает облекать регулирование того или иного вопроса в эту форму права. Норму ч. 1 ст. 108 вполне можно истолковать как дозволяющую принимать федеральные конституционные законы по всем вопросам, необходимость законодательной регламентации которых содержится в Конституции РФ, даже если в ее тексте используется словосочетание "федеральный закон". Часть 1 ст. 76 Конституции РФ ("По предметам ведения РФ принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ"), по сути, позволяет издавать федеральные конституционные законы по любому вопросу ведения РФ^[22].

В-третьих, сам законодатель задает направление в сторону расширения количества федеральных конституционных законов. Так, в ст. 4 Федерального закона от 11.07.2001 "О политических партиях"^[23] говорится о том, что деятельность политических партий регулируется федеральными конституционными законами, хотя в Конституции РФ об этом нет упоминания. Также практика законотворческой деятельности российского парламента включает в себя случаи внесения в Государственную Думу проектов федеральных конституционных законов по вопросам, прямо не указанным в Конституции РФ.

В-четвертых, содержание некоторых действующих федеральных конституционных законов выходит далеко за рамки, очерченные Конституцией РФ. К примеру, в п. "в" ст. 84 Конституции РФ говорится о регулировании федеральным конституционным законом только порядка назначения референдума. В то же время в Федеральном конституционном законе "О референдуме РФ" этому посвящена лишь одна из пятнадцати глав. Получается, что остальные общественные отношения были урегулированы нормами, облеченными в форму федерального конституционного закона, по субъективной воле законодателя.

Целесообразным представляется устранение этимологических противоречий либо поправками в Конституцию РФ и текущее законодательство, либо специальным актом толкования Конституционным Судом РФ ч. 1 ст. 108 Конституции РФ, тем более что он уже частично высказывал свою позицию по этому вопросу в Постановлении от 31.10.1995 N 12-П, выбрав направление по ограничению количества федеральных конституционных законов.

В отношении реализации федеральным парламентом предписаний по изданию федеральных конституционных законов, прямо предусмотренных Конституцией РФ, можно констатировать, что к настоящему времени по абсолютному большинству вопросов уже действуют федеральные конституционные законы. Остаются непринятыми лишь законы о созыве Конституционного Собрания^[24] и об изменении статуса субъекта РФ.

2. Федеральные конституционные законы принимаются только по предметам ведения РФ (ч. 1 ст. 76 Конституции РФ) и не могут быть приняты по предметам совместного ведения. Данное обстоятельство можно объяснить особым содержанием федеральных конституционных законов. Отношения, регулируемые ими, не могут быть предметом конкретизации на уровне субъектов РФ, так как имеют общегосударственное значение. В то же время субъекты РФ могут высказать свою позицию по тому или иному федеральному конституционному закону в ходе процедуры его рассмотрения и одобрения на заседании Совета Федерации, членами которого являются представители от законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ.

Некоторые вопросы, регулирование которых предписывается Конституцией РФ в форме федеральных конституционных законов, вообще не упоминаются в ст. 71 Конституции РФ. Например, в п. "е" ч. 1 ст. 103 Конституции РФ говорится о назначении Уполномоченного по правам человека, который является государственным органом, но не органом государственной власти. В то же время п. "г" ст. 71 относит к ведению РФ регулирование порядка формирования федеральных органов государственной власти. Получается, что де-факто отсутствие вопроса в содержании предметов исключительного ведения РФ не является препятствием к изданию федерального конституционного закона. Возможно, кто-то отнесет принятие закона об Уполномоченном по правам человека к п. "в" ст. 71 Конституции РФ (регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина). Нам представляется такое обоснование неприемлемым, так как в п. "е" ст. 103 Конституции РФ говорится, что в соответствии с федеральным конституционным законом осуществляется назначение на должность и освобождение от должности омбудсмена, а не его деятельность.

3. Принятие федеральных конституционных законов по вопросам, указанным в Конституции РФ, является обязанностью, а не правом законодателя. По этим вопросам не могут быть приняты федеральные законы или иные правовые акты. В то же время нередко в текстах федеральных конституционных законов содержатся положения, отсылающие к федеральным законам. Например, полномочия, порядок образования и деятельности военных судов урегулированы в соответствии с ч. 3 ст. 128 Конституции РФ Федеральным конституционным законом от 23.06.1999 "О военных судах РФ"^[25]. При этом п. 3 ст. 1 данного Закона устанавливает, что военные суды создаются и упраздняются федеральным законом.

4. Федеральные конституционные законы принимаются в особом, усложненном порядке. Согласно ч. 2 ст. 108 Конституции РФ, федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее 3/4 голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Одобрение Советом Федерации является обязательным. Отклоненный Советом Федерации федеральный конституционный закон не будет считаться принятым, даже если Государственная Дума повторно проголосует за него квалифицированным большинством, как в случае отклонения Советом Федерации обычного федерального закона (ч. 5 ст. 105 Конституции РФ).

5. Президент РФ обязан подписать и обнародовать принятый Федеральным Собранием федеральный конституционный закон в течение 14 дней. При этом он не вправе его отклонить и не подписать (применить право отлагательного вето), даже в случае несогласия с ним.

6. Федеральные конституционные законы обладают большей юридической силой по сравнению с обычными федеральными законами. В соответствии с ч. 3 ст. 76 Конституции РФ "федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам". Несмотря на то что авторы Конституции РФ прямо не указали на недопустимость противоречия федеральным конституционным законам актов Президента РФ (ч. 3 ст. 90 Конституции РФ) и Правительства РФ (ч. 3 ст. 115 Конституции РФ), отметив верховенство над ними лишь федеральных законов, в последнюю категорию следует включать и федеральные конституционные законы, тем более акты Президента РФ и Правительства РФ имеют подзаконную юридическую природу.

Дискуссионной является проблема соотношения юридической силы международного договора и федерального конституционного закона. И.И. Лукашук считает, что поскольку ратификация международного договора осуществляется федеральным законом, который не может противоречить конституционному, то ратификации договора, устанавливающего иные правила, чем конституционный закон, должно предшествовать внесение соответствующих поправок в конституционный закон^[26]. М.П. Авдеенкова, напротив, полагает, что "авторы Конституции РФ трактовали слово "закон" широко, включая и федеральные, и федеральные конституционные законы"^[27]. Второе мнение представляется нам предпочтительным. Законодатель также исходит из верховенства международных договоров над федеральными конституционными законами. Устанавливая систему правового регулирования соответствующей сферы общественных отношений с учетом иерархического критерия, он располагает федеральные конституционные законы после международных договоров.