Файл: Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления: проблемы и механизмы оптимизации (Теоретико-правовые основы взаимодействия органов субъекта РФ и органов местного самоуправления).pdf
Добавлен: 29.03.2023
Просмотров: 349
Скачиваний: 3
|
Эффективное взаимодействие органов государственной власти субъекта Российской Федерации с органами местного самоуправления имеет большое значение для обеих сторон, поскольку способствует территориальному развитию и более успешному решению задач публичного управления. Данный тезис подтверждается исследователями: так, Н.В. Малявкина утверждает, что особая актуальность совместных согласованных действий региональных органов государственной власти с муниципальными органами обусловлена «не только историческим и культурным, но, прежде всего, территориальным единством»; кроме того, она отмечает, что от качества взаимодействия зависит процесс развития местного самоуправления на территории субъекта Российской Федерации.[14] Е.Г. Корж и С.Н. Макаренко, отмечают, что следует «трактовать органы государственного управления и органы местного самоуправления как элементы единой системы социального управления, публичной власти, обеспечивающей жизнедеятельность общества как единого целого», и большое значение при этом придают взаимодействию государственных органов и местного самоуправления.[15] М.В. Власова, исследуя рассматриваемую тему, провела классификацию, в соответствии с которой помимо прямого взаимодействия региональных органов государственной власти с органами местного самоуправления, предусмотренного законодательством, оно осуществляется косвенным путем через механизмы кураторства и деятельность ассоциаций муниципальных образований.[16] Поскольку каждый субъект Российской Федерации по-своему уникален, в зависимости от экономических, политических, природно-климатических и иных условий взаимодействие региональных органов государственной власти с органами местного самоуправления в каждом регионе имеет свои особенности. Важнейшим направлением во взаимодействии региональных органов государственной власти с органами местного самоуправления являются бюджетно-финансовые отношения. В субъектах Российской Федерации они проявляются в развитии проектов партисипаторного бюджетирования, предоставлении субсидий из региональных бюджетов в поддержку местных инициатив, совместной реализации органами государственной власти и органами местного самоуправления различных программ, в том числе, их совместном финансировании, отношениях, связанных с осуществлением переданных государственных полномочий, финансовой поддержке лучших муниципальных практик. Например, в Республике Саха (Якутия) по итогам ежегодных отчетов перед населением о работе исполнительных органов государственной власти региона Правительство региона заключает соглашения с муниципальными районами и городскими округами по социально-экономическому развитию муниципальных образований; по итогам проведенного ими анализа, за 2017 год все 36 заключенных соглашений были признаны эффективными. В 2017 году в 44 регионах осуществлялась реализация проекта по поддержке местных инициатив, содержанием которого является финансовая поддержка на конкурсной основе инициатив, подготовленных и осуществляемых при широком участии и софинансировании со стороны населения. К примеру, в Нижегородской области данный проект реализуется с 2013 года, Саратовская область является участником проекта с 2017 года. В Саратовской области уполномоченными органами по вопросу реализации проекта поддержки местных инициатив являются Министерство финансов Саратовской области и Министерство по делам территориальных образований Саратовской области. Министерством по делам территориальных образований оказывается содействие муниципальным образованиям области в организации и проведении собраний граждан по вопросам участия в конкурсном отборе, в подготовке конкурсных заявок, министерство осуществляет прием заявок, проверку полноты представленного пакета документов; органы исполнительной власти области участвуют в конкурсном отборе проектов для грантовой поддержки местных инициатив. И.С. Анцыферова отмечает, что развитие механизмов инициативного бюджетирования позволяет достичь социальных эффектов, полезных как для населения как непосредственного благополучателя, так и для органов местного самоуправления и органов государственной власти региона.[17] Поскольку для эффективного управления важно сохранять доступность власти для населения и обеспечивать многообразие форм участия населения в осуществлении местного самоуправления, еще одной формой взаимодействия органов государственной власти регионов с органами местного самоуправления является развитие института сельских старост. В ответах Вологодской и Ленинградской областей особенно подчеркнули развитие института сельских старост, указывая, что их опыт в данной сфере является передовым и наиболее успешным. Региональные органы государственной власти осуществляют мониторинг лучших практик по развитию института сельских старост, изучают и анализируют информацию, проводят мероприятия с органами местного самоуправления по данной теме, оказывают органам местного самоуправления консультативное содействие. Развитие и поддержка территориального общественного самоуправления также выделено регионами как одно из важных направлений совместной деятельности органов местного самоуправления и органов государственной власти в субъекте Российской Федерации. В Саратовской области в 2017 году был успешно реализован проект «Школа территориального общественного самоуправления Саратовской области», в котором принимали участие слушатели из 11 муниципальных районов области. В данном проекте, организованном Ассоциацией «Совет муниципальных образований Саратовской области», информационную, экспертную, консультационную, методическую поддержку оказало Министерство по делам территориальных образований Саратовской области. Развитие форм непосредственного участия граждан в осуществлении местного самоуправления позволяет укрепить доверие населения к власти в целом, в том числе, к государственной власти, поэтому данное направление деятельности важно для субъекта Российской Федерации. Интересный опыт взаимодействия региональных органов государственной власти с органами местного самоуправления отмечен в ответе Департамента по местному самоуправлению Администрации Губернатора Свердловской области, где уже более 20 лет действует институт администраций управленческих округов. Территория области условно поделена на 5 управленческих округов – частей, объединяющих от 12 до 32 муниципальных образований (за исключением города Екатеринбурга), сопоставимых по численности населения. Администрации управленческих округов оценивают социально-экономическое развитие муниципальных образований во всем комплексе, в том числе, с учетом текущей социально-политической ситуации и организации местного самоуправления. Многообразие форм и механизмов взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления позволяет сделать вывод о важности и актуальности данного вида отношений. Основной посыл необходимости данного взаимодействия: оно необходимо уже потому, что и те, и другие представляют и выражают интересы жителей региона. |
2.1. Проблемы взаимодействия органов государственной власти с органами местного самоуправления
Как известно, отличительной чертой решения вопросов государственного строительства в большинстве современных государств является дифференциация публичной власти на государственную и местную (муниципальную). В свою очередь, реальное функционирование местной власти является одним из признаков, характеризующих государство как демократическое и правовое.
Российская Федерация на сегодняшний день активно занимается поиском форм строительства местного самоуправления, а также способов объединения интересов местных сообществ и государства. В связи с этим наиболее актуальное значение в этот период приобретает вопрос улучшения взаимоотношений местных органов с государственными, понимание практических и теоретических аспектов взаимоотношения местного самоуправления и государства, а также их реализация в законодательной практике.
В Европейской Хартии о местном самоуправлении, принятой в 1985 году, говорится о том, что органы местного самоуправления в границах, определенных различными законами, имеют абсолютную автономию и независимость при осуществлении своей деятельности и принятии решений по вопросам, отнесенных законом к их компетенции.[18] Подобная норма нашла свое отражение и в Конституции Российской Федерации, а именно в ст. 12, в которой установлено, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. К сожалению, хотя и статья 12 Конституции устанавливает, что местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти, например, в части 2 статьи 15-ой, в которой перечислены все субъекты конституционно-правовых отношений, и в целом в положениях Конституции, оно «не ассоциировано с гражданами и их объединениями, те есть с институтами гражданского общества».
Все преобразования, проводимые в сфере местного самоуправления, должны основываться именно на этом положении, поскольку федеральные органы власти не имеют права устанавливать порядок деятельности муниципальных образований и местных администраций. На практике же порядок формирования органов местного самоуправления схож с порядком формирования органов государственной власти. Органы местного самоуправления, так же как и федеральные и региональные органы государственной власти вправе устанавливать налоги, которые предусмотрены Налоговым кодексом РФ.
Также стоит заметить, что решения, принятые органами местного самоуправления, в пределах имеющейся у них компетенции, обязательны, как и решения федеральных и региональных органов государственной власти. Практически одинаковы и требования к прохождению государственной и муниципальной службы.
Акцентируя внимание на таком элементе, как контроль государства над местным самоуправлением, необходимо сказать о том, что условия и способы устанавливаются федеральными законами, а также законами субъектов РФ. Причем обязательным условием результативности государственного контроля является его соответствие действительности.
В Европейской Хартии о местном самоуправлении, а точнее в ст. 8 содержится норма, согласно которой любой административный контроль над органами местного самоуправления должен осуществляться так, чтобы уровень вмешательства органа, осуществляющего контроль, был соразмерен весомости интересов, которые это вмешательство желает защитить.
Многочисленные попытки внедрения законных установок по предмету упорядочения деятельности муниципалитетов приводили к вмешательству государственных органов в систему органов местного самоуправления. Подобные действия входят в противоречие со ст.12 Конституции РФ.
В Конституции РФ нашли отражение основополагающие принципы для осуществления деятельности местного самоуправления, к ним относятся такие, как финансовый, организационный и имущественный, то есть таких принципов, которые необходимы для автономии при решении вопросов местного масштаба. Но стоит заметить, что список вопросов, отнесенных к исключительной компетенции органов местного самоуправления, не является исчерпывающим.
Так, в ст. 132 Конституции РФ уставлено, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения, из чего можно сделать вывод, что этот список остается открытым. А вот ст. 71 посвящена вопросам, отнесенным к исключительной компетенции Российской Федерации, ст. 72 – к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ. И, наконец, в ст. 73 говорится, что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.
То есть возникают лишь две стороны взаимодействия – Российская Федерация и субъекты РФ. Перечень «иных» вопросов, которые отнесены к компетенции местного самоуправления отсутствует.
Этот пробел устранялся различными федеральными законами, среди которых важные роли играют Федеральный закон 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а далее –уже новый, измененный и доработанный № 131-ФЗ с таким же названием. После принятия последнего акта, произошел сдвиг в положительном направлении. Была проведена большая работа по сопоставлению и приведению в жизнь большого количества актов местного самоуправления с единым, федеральным законодательством. По сей день действует ФЗ № 131-ФЗ, в соответствии с ним формируются органы местного самоуправления, вносятся дополнения и изменения в такие фундаментальные документы, например, положения и уставы, регламентирующее местное самоуправление.
Подводя итог вышесказанному, следует сказать о том, что органы государственной власти и органы местного самоуправления можно рассматривать как части целостной системы публичной власти, гарантирующей нормальную жизнедеятельность общества в целом. Создание согласованного аппарата координации, как на региональном, так и на муниципальном уровнях является важнейшим условием устойчивости и надежности государства. При этом не стоит забывать, что необходимо четкое разграничение полномочий между уровнями государственной власти согласно их компетенции.
Содействие деятельности муниципалитета со стороны государства, а также формирование условий для его независимого функционирования должны базироваться на постоянной взаимосвязи всей системы власти с институтами гражданского общества.
2.2. Пути совершенствования взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти на примере земельных отношений
Современная экономика Российской Федерации функционирует на основе использования разных форм собственности на землю и другие природные ресурсы. Их использование предопределило необходимость разграничения полномочий в области земельных отношений между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями. Органы местного самоуправления наделены значительными правами в области использования и охраны земли, недр и других природных ресурсов на территории муниципального образования.
Одним из главных элементов современной земельной реформы является формирование земельных отношений в муниципальных образованиях. Земельная реформа коренным образом изменила земельные отношения, так как появились различные формы собственности, земля становится объектом гражданско-правовых сделок.
Как объект недвижимости она включается в систему рыночного оборота путем совершения купли-продажи, залога, наследования, аренды Земельные отношения приобрели имущественный характер.
Органы местного самоуправления придают огромное значение возрастающей роли земельных отношений в общем комплексе социально-экономических реформ местного самоуправления Наделенные определенными полномочиями в области земельных отношений, органы местного самоуправления планируют использование земли, взимают плату за землю, организуют проведение работы по землеустройству, оформляют права собственности на землю, участвуют в осуществлении контроля.
Бюджетно-правовой статус муниципального образования – это законодательно установленные правовые возможности взаимодействия муниципальных образований с другими субъектами права в сфере бюджетных отношений.
Структуру бюджетно-правового статуса муниципального образования, представляют следующие элементы:
1. Субъект бюджетно-правовых отношений, т. е. само муниципальное образование.
2. Объект бюджетно-правовых отношений – совокупность материальных возможностей, которыми обладает муниципальное образование, т. е. его бюджет.
Планирование, утверждение, исполнение и оценка результатов исполнения бюджета выступают как составляющие части, формирующие бюджетный процесс.
Бюджет муниципального образования формируется из трех источников – налогов, неналоговых поступлений и заемных средств, основной формой которых является муниципальный кредит.
3. Содержание – сами взаимоотношения между публично-правовыми образованиями в сфере контроля бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса между муниципальными образованиями.
4. Нормативно-правовая база бюджетных отношений с участием муниципальных образований регламентируется на нескольких уровнях: международном, посредством Европейской хартии местного самоуправления, Конституционном, закрепленном конституцией Российской Федерации, уровне Федерального законодательства, законодательства субъектов и муниципальных образования.
Полномочия муниципальных образований в области бюджетно-правовых отношений регламентируются на нескольких уровнях: международном, посредством Европейской хартии местного самоуправления, Конституционном, закрепленном конституцией Российской Федерации, уровне Федерального законодательства, законодательства субъектов и муниципальных образования.