Файл: Модернизация системы государственного и муниципального управления (Понятие системы государственного и муниципального управления).pdf

В качестве примеров правового регулирования деятельности исполнительной власти в области здравоохранения следует говорить о Федеральных законах РФ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской федерации» от 21.11.2011 г. № 323-ФЗ^[10]; «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» от 30.03.1999 № 52-ФЗ (ред. от 29.07.2017)^[11]; «О защите прав потребителей» от 07.02.1992 № 2300-1 (ред. от 01.05.2017)^[12], действующих в рамках федеральных Программ государственных гарантий оказания гражданам бесплатной медицинской помощи; федеральных целевых Программ в области здравоохранения и федеральных целевых Программ обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

Второй уровень составляют подзаконные нормативные акты: Указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и профильных министерств и ведомств социальной сферы. Управление различными областями социальной сферы возложены на пять министерств: здравоохранения, культуры, образования и науки, спорта, труда и социальной защиты. Кроме того под руководством Правительства РФ действует Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор), Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения (Росздравнадзор), Федеральное медико-биологическое агентство (ФМБА России), Федеральное агентство по туризму (Ростуризм), Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки (Рособрнадзор), Федеральное агентство по делам молодежи (Росмолодежь), Федеральная служба по труду и занятости (Роструд)¹⁴. Остальные федеральные службы и агентства, занимающиеся социальными вопросами курируются соответствующими профильными министерствами.

Фонд национального благосостояния (ФНБ, действует с февраля 2008 г^[13]) аккумулирует часть средств федерального бюджета, подлежащих обособленному учету и управлению в целях обеспечении софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан РФ, а также сбалансированности (покрытия дефицита) бюджета Пенсионного фонда РФ.

ФНБ находится под управлением Правительства РФ, напрямую распоряжающегося этим целевым финансовым активом, минуя утверждения этих расходов через Федеральное собрание.

14 июля 2017 года Государственная Дума во втором чтении одобрила законопроект, по которому средства резервного фонда до 1 февраля 2018 года переводятся в собственность ФНБ.

Управление социальной сферой осуществляется через региональные и муниципальные подразделения, подчиняющиеся профильным федеральным министерствам и ведомствам. На местах могут создаваться постоянные и временные комитеты, комиссии, решающие социальные вопросы в пределах компетенции.

В многовекторном поле социальной сферы взаимодействует большое количество других независимых участников, например некоммерческие организации (НКО), деятельность которых регламентируется федеральным законодательством^[14]. Например, РАН (Российская Академия Наук) является самоуправляемой НКО, имеющей государственный статус. Это высшая научная организация, целью которой является организация и проведение фундаментальных научных исследований, способствующих технологическому, экономическому, социальному и культурному развитию России.

1.4. Правовые основы муниципального управления

Муниципальное управление – это административная и экономическая деятельность местных органов власти, направленная на поддержание и развитие социальной и промышленной инфраструктуры города или иного поселения, а также управление учреждениями, которые находятся в собственности городской/поселковой общины. Такая деятельность осуществляется в рамках правовых норм муниципального права.

На сегодняшний день муниципальное право России представляет собой самостоятельную отрасль российского права, характеризующуюся:

• особым предметом правового регулирования,
• наличием собственной системы законодательства,
• особых субъектов правоотношений государственной и общественной потребности в отрасли
• ее высокой социальной значимостью регулируемых ею общественных отношений.

На вершине вертикальной структуры источников муниципального права располагается, Конституция Российской Федерации.

Международные договоры играют важнейшую роль в регулировании отечественного муниципального права. Среди них, на первом месте стоит Европейская хартия местного самоуправления.

Статья 3 Европейской хартии о местном самоуправлении наиболее полно трактует систему местного самоуправления: «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действия в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения»^[15]. Подобная трактовка заложена и российских законодательных актах в рамках муниципального права.

Разграничивая источники муниципального права по объему закрепляемого ими правового материала, следует говорить о статутных федеральных законах об общих принципах местного самоуправления, о других правовых актах, целиком или в большей части своей посвященные местному самоуправлению, и о правовых актах (они могут быть и федеральными, и региональными, и муниципальными), регулирующих наряду со многими другими вопросами и вопросы муниципального права^[16].

Российские ученые, говоря о федеральном законодательстве как об источнике муниципального права, также разграничивают его на законы, непосредственно посвященные вопросам организации и деятельности местного самоуправления и нормативно-правовые акты, регулирующие общественные отношения различных сфер и «в определенной, порой даже в значительной мере касающиеся местного самоуправления»^[17]. К последним, например, относится Федеральный закон 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ», Налоговый кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, Градостроительный кодекс РФ.

Говорить о том, что Гражданский кодекс является источником муниципального права не правильно. Следует различать предмет правового регулирования, который представляет собой группу однородных общественных отношений и объект воздействия нормативно-правовых предписаний.

Местное самоуправление как объект правового регулирования испытывает воздействие ряда различных отраслей права. В данной сфере могут складываться самые общественные отношения: гражданско-правовые, бюджетные, уголовно-правовые и т.п., которые будут предметом правового регулирования соответствующих отраслей права.

Вопрос самоидентификации муниципального права как отрасли представляется в настоящее время особенно важным, поскольку процессы формирования разноотраслевых источников права могут быть различными.

Например, согласно статье 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, помимо прочего, находится установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.

Это означает, что муниципальные отношения регулируются как на федеральном уровне, так и на уровне субъекта Российской Федерации. Гражданское законодательство, напротив, относится к исключительному ведению Российской Федерации и субъекты Российской Федерации не могут осуществлять собственное регулирование в данной сфере ( ч. 1 ст. 71).

В этой связи в специальной литературе обращается внимание на значимость вопросов, например, о разграничении полномочий РФ, субъектов РФ и муниципальных образований по регулированию порядка приобретения и прекращения права муниципальной собственности^[18].

Вопросы регулирования приобретения и прекращения права муниципальной собственности, то есть смены собственника муниципального имущества, относятся к гражданскому законодательству, то есть в соответствии со статьей 71 Конституции Российской Федерации – к предметам ведения Российской Федерации. Таким образом, субъекты Российской Федерации не могут регулировать своими законами особенности приобретения и прекращения права муниципальной собственности^[19].

Необходимо разграничивать собственные, то есть, отраслевые источники муниципального права и нормативно-правовые акты иной отраслевой принадлежности, которые хотя и регулируют отдельные вопросы, связанные с деятельностью органов местного самоуправления, однако сохраняют свою отраслевую самостоятельность. Поскольку такие «заимствованные» источники воздействуют на общественные отношения, составляющие предмет муниципального права, они также выступают в качестве источников муниципального права.

1.5. Перспективы развития системы государственного и муниципального управления в Российской Федерации

Один из основных законов управленческой деятельности гласит: государственная и муниципальная служба в той степени должна служить руководству государства, в какой степени руководство, государство в целом служат народу, гражданскому обществу, отвечают на требования господствующего субъекта^[20]. При этом господствующий в обществе субъект должен выражать интересы большинства населения страны, региона, муниципалитета согласно сущности демократической власти.

Данный закон реализуется на практике с помощью постоянного мониторинга общественного сознания и в особенности такого социально чувствительного состояния, каким является общественное мнение.

На основе такого мониторинга выявляется степень участия в управлении самого населения, институтов гражданского общества.

На основе замеров уровней общественного сознания (массового, специализированного или управленческого и научного) определяется мера сочетания и разрыва между ними и в итоге вырабатывается алгоритм принятия управленческого решения и программа его реализации.

Обсуждение необходимости и направлений реформирования системы государственного и муниципального управления Российской Федерации идет уже достаточно давно^[21].

Современные государства сталкиваются со все новыми и все более сложно разрешимыми трудностями, проблемами и угрозами^[22].

Широко известно, что современное человечество переживает глобальный цивилизованный кризис.

Характерными чертами такого кризиса являются использование технологий навязывания интересов меньшинства большинству, автоматизация общества, кризис неолиберальной парадигмы и парадигмы постиндустриального общества^[23].

Центральной перспективной задачей совершенствования системы государственного и муниципального управления Российской Федерации выступает необходимость непрерывного повышения ее эффективности. На решение этой задачи направлено комплексное реформирование данной системы.

Из комплекса мер по повышению эффективности системы государственного и муниципального управления следует выделять приоритеты.

Прежде всего, это задача существенного повышения уровня кадровой политики в системе государственной и муниципальной службы, совершенствование ее функционально-организационной структуры.

Для России проблема в совершенствовании системы государственного и муниципального управления не в количестве бюрократических структур, а в организованности, в знании чиновникам современной науки управления.

Первоочередной задачей остается грамотная политика обучения, подбора, продвижения и стимулирования чиновников, строгое соблюдение ими законности и норм этики в предоставлении публичных услуг.

Показателен в этом отношении опыт г. Самары. Так, в соответствии с приказом Администрации Губернатора Самарской области от 14.08.2014 г. № 21па «О проведении в 2014-2015 годах эксперимента по внедрению института стажерства в Администрации Губернатора Самарской области»^[24], довольно успешно проводится реализация программы стажировок молодежи в органах исполнительной власти. Главный смысл программы – закрепить тенденцию современной кадровой политики по привлечению на государственную службу города достойных молодых специалистов.