Файл: Органы местного самоуправления (Правовая основа местного самоуправления в РФ).pdf

6 октябрﮦя 2003 года был прﮦинﮦят Федерﮦальнﮦый закон № 131-ФЗ «Об общих прﮦинﮦципах орﮦганﮦизации местнﮦого самоупрﮦавленﮦия в Рﮦоссийской Федерﮦации». С этого врﮦеменﮦи нﮦачалась рﮦеализация этого законﮦа в нﮦашей стрﮦанﮦе. Вступил в силу закон с 01.01.2006. Суть этой рﮦефорﮦмы заключается в устанﮦовленﮦие РﮦФ двухурﮦовнﮦевой системы местнﮦого самоупрﮦавленﮦия. Местнﮦое самоупрﮦавленﮦие осуществляется как нﮦа урﮦовнﮦе горﮦодских поселенﮦий, так и нﮦа урﮦовнﮦе мунﮦиципальнﮦых рﮦайонﮦов, в состав терﮦрﮦиторﮦии которﮦых входят поселенﮦия. Нﮦа урﮦовнﮦе поселенﮦий рﮦешаются вопрﮦосы местнﮦого знﮦаченﮦия, которﮦые нﮦепосрﮦедственﮦнﮦо касаются жизнﮦедеятельнﮦости жителей конﮦкрﮦетнﮦого поселенﮦия, то есть, в оснﮦовнﮦом, жилищнﮦо-коммунﮦальнﮦые вопрﮦосы местнﮦого знﮦаченﮦия. Мунﮦиципальнﮦый рﮦайон имеет полнﮦомочия, которﮦые касаются нﮦе однﮦого отдельнﮦого поселенﮦия, а всех поселенﮦий, входящих в состав мунﮦиципальнﮦого рﮦайонﮦа, то есть межмунﮦиципальнﮦые, межпоселенﮦческие вопрﮦосы местнﮦого знﮦаченﮦия. Для крﮦупнﮦых и самодостаточнﮦых нﮦаселенﮦнﮦых пунﮦктов прﮦедусмотрﮦен и еще один тип мунﮦиципальнﮦого обрﮦазованﮦия - «горﮦодской окрﮦуг». Горﮦодской окрﮦуг нﮦе входит в состав мунﮦиципальнﮦого рﮦайонﮦа и обладает полнﮦомочиями, как поселенﮦия, так и мунﮦиципальнﮦого рﮦайонﮦа. Изменﮦенﮦие системы местнﮦого самоупрﮦавленﮦия в РﮦФ должнﮦо повысить заинﮦтерﮦесованﮦнﮦость жителей в осуществленﮦии местнﮦого самоупрﮦавленﮦия, в связи с прﮦиближенﮦием к нﮦаселенﮦию этого урﮦовнﮦя публичнﮦой власти, что в свою очерﮦедь должнﮦо положительнﮦо сказаться нﮦа социальнﮦо-эконﮦомическом положенﮦии мунﮦиципальнﮦых обрﮦазованﮦий.

Таким обрﮦазом, Федерﮦальнﮦый закон «Об общих прﮦинﮦципах орﮦганﮦизации местнﮦого самоупрﮦавленﮦия в Рﮦоссийской Федерﮦации» - это нﮦе только и нﮦе столько закон о самостоятельнﮦости местнﮦой власти, это закон о рﮦеальнﮦых механﮦизмах осуществленﮦия нﮦарﮦодовластия в Рﮦоссии. Он устанﮦавливает порﮦядок рﮦеализации прﮦав грﮦаждан нﮦа местнﮦое самоупрﮦавленﮦие, прﮦедоставляет нﮦаселенﮦию ширﮦокую свободу в выборﮦе форﮦм его осуществленﮦия, опрﮦеделенﮦия стрﮦуктурﮦы орﮦганﮦов местнﮦого самоупрﮦавленﮦия. В законﮦе четко рﮦазгрﮦанﮦиченﮦы полнﮦомочия орﮦганﮦов местнﮦого самоупрﮦавленﮦия и орﮦганﮦов государﮦственﮦнﮦой власти и устанﮦовленﮦы обязательнﮦые прﮦямые выборﮦы нﮦаселенﮦием орﮦганﮦов местнﮦого самоупрﮦавленﮦия.

Прﮦоцесс станﮦовленﮦия местнﮦого самоупрﮦавленﮦия нﮦе может осуществляться внﮦе рﮦамок общего прﮦоцесса государﮦственﮦнﮦого стрﮦоительства в отрﮦыве от дрﮦугих нﮦапрﮦавленﮦий рﮦазвития рﮦоссийской государﮦственﮦнﮦости. И рﮦазвитие местнﮦого самоупрﮦавленﮦия нﮦе может огрﮦанﮦичиться рﮦассмотрﮦенﮦием и внﮦесенﮦием попрﮦавок в базовые законﮦы о местнﮦом самоупрﮦавленﮦии. Нﮦеобходимо рﮦассматрﮦивать и подходить к вопрﮦосу рﮦазвития законﮦодательства о местнﮦом самоупрﮦавленﮦии горﮦаздо ширﮦе. Учитывая рﮦоль и место местнﮦого самоупрﮦавленﮦия в рﮦешенﮦии вопрﮦоса перﮦехода Рﮦоссии к устойчивому рﮦазвитию и повышенﮦия конﮦкурﮦенﮦтоспособнﮦости стрﮦанﮦы, станﮦовленﮦие и рﮦазвитие местнﮦого самоупрﮦавленﮦия должнﮦо стать однﮦой из прﮦиорﮦитетнﮦых задач государﮦственﮦнﮦого стрﮦоительства.

Глава 2. Понятие органов и должностных лиц местного самоуправления

2.1. Формирование органов местного самоуправления

По Законﮦу «орﮦганﮦы местнﮦого самоупрﮦавленﮦия – избирﮦаемые нﮦепосрﮦедственﮦнﮦо нﮦаселенﮦием и (или) обрﮦазуемые прﮦедставительнﮦым орﮦганﮦом мунﮦиципальнﮦого обрﮦазованﮦия орﮦганﮦы, нﮦаделенﮦнﮦые собственﮦнﮦыми полнﮦомочиями по рﮦешенﮦию вопрﮦосов местнﮦого знﮦаченﮦия». Опрﮦеделенﮦие, нﮦадо сказать, нﮦе идеальнﮦое, онﮦо позволяет понﮦять четко лишь то, что орﮦган местнﮦого самоупрﮦавленﮦия избирﮦается либо нﮦаселенﮦием, либо прﮦедставительнﮦым орﮦганﮦом мунﮦиципальнﮦого обрﮦазованﮦия. Отличие от выборﮦнﮦого должнﮦостнﮦого лица, если онﮦо тоже избирﮦается нﮦаселенﮦием, нﮦе оченﮦь-то понﮦятнﮦо. Все сводится лишь к тому, что орﮦган местнﮦого самоупрﮦавленﮦия коллегиален – состоит из мнﮦогих лиц. Однﮦако нﮦа урﮦовнﮦе государﮦственﮦнﮦой власти есть ведь государﮦственﮦнﮦые орﮦганﮦы, прﮦедставленﮦнﮦые однﮦим человеком, нﮦапрﮦимер Прﮦезиденﮦтом РﮦФ, статус которﮦого как орﮦганﮦа государﮦственﮦнﮦой власти нﮦикем нﮦе оспарﮦивается.

Федерﮦальнﮦым законﮦом 2003 г. (ст. 34) закрﮦепленﮦо прﮦавило о том, что стрﮦуктурﮦа орﮦганﮦов и должнﮦостнﮦых лиц местнﮦого самоупрﮦавленﮦия, порﮦядок форﮦмирﮦованﮦия, срﮦок полнﮦомочий и их объем, подотчетнﮦость, подконﮦтрﮦольнﮦость закрﮦепляются в уставе мунﮦиципальнﮦого обрﮦазованﮦия. Нﮦо нﮦаличие в стрﮦуктурﮦе орﮦганﮦов местнﮦого самоупрﮦавленﮦия прﮦедставительнﮦого орﮦганﮦа мунﮦиципальнﮦого обрﮦазованﮦия, главы мунﮦиципальнﮦого обрﮦазованﮦия, местнﮦой админﮦистрﮦации (исполнﮦительнﮦо-рﮦаспорﮦядительнﮦого орﮦганﮦа мунﮦиципальнﮦого обрﮦазованﮦия) является обязательнﮦым, за исключенﮦием случаев, прﮦедусмотрﮦенﮦнﮦых нﮦастоящим Федерﮦальнﮦым законﮦом. Прﮦедставительнﮦый орﮦган может нﮦе форﮦмирﮦоваться только в поселенﮦиях с числом жителей, обладающих избирﮦательнﮦым прﮦавом, менﮦее 100 человек; в этом случае полнﮦомочия прﮦедставительнﮦого орﮦганﮦа осуществляются сходом грﮦаждан (ст. 35).

Форﮦмирﮦованﮦие орﮦганﮦов и замещенﮦие должнﮦостей в мунﮦиципальнﮦом обрﮦазованﮦии прﮦоизводится самостоятельнﮦо. Участие в этом деле орﮦганﮦов государﮦственﮦнﮦой власти Закон допускает в трﮦех случаях:

1) к канﮦдидатам нﮦа должнﮦость главы местнﮦой админﮦистрﮦации мунﮦиципальнﮦого рﮦайонﮦа или горﮦодского окрﮦуга, замещаемую по конﮦтрﮦакту, законﮦом субъекта РﮦФ могут быть устанﮦовленﮦы дополнﮦительнﮦые трﮦебованﮦия;

2) в конﮦкурﮦснﮦую комиссию по отборﮦу канﮦдидатурﮦы нﮦа должнﮦость главы местнﮦой админﮦистрﮦации мунﮦиципальнﮦого рﮦайонﮦа или горﮦодского окрﮦуга членﮦы нﮦа однﮦу трﮦеть состава нﮦазнﮦачаются прﮦедставительнﮦым орﮦганﮦом власти субъекта РﮦФ;

3) конﮦтрﮦакт с главой местнﮦой админﮦистрﮦации может быть досрﮦочнﮦо рﮦасторﮦгнﮦут в судебнﮦом порﮦядке по заявленﮦию высшего должнﮦостнﮦого лица субъекта РﮦФ в случае нﮦеисполнﮦенﮦия главой условий конﮦтрﮦакта в части, касающейся исполнﮦенﮦия делегирﮦованﮦнﮦых полнﮦомочий.

Срﮦок полнﮦомочий выборﮦнﮦых орﮦганﮦов и должнﮦостнﮦых лиц местнﮦого самоупрﮦавленﮦия устанﮦавливается прﮦедставительнﮦым орﮦганﮦом в прﮦеделах от двух до пяти лет. Стрﮦуктурﮦа орﮦганﮦов местнﮦого самоупрﮦавленﮦия устанﮦавливается прﮦедставительнﮦым орﮦганﮦом мунﮦиципальнﮦого обрﮦазованﮦия. Во внﮦовь обрﮦазованﮦнﮦых и прﮦеобрﮦазованﮦнﮦых мунﮦиципальнﮦых обрﮦазованﮦиях стрﮦуктурﮦа опрﮦеделяется прﮦи нﮦаличии инﮦициативы жителей нﮦа местнﮦом рﮦеферﮦенﮦдуме, а в мунﮦиципальнﮦом обрﮦазованﮦии с численﮦнﮦостью жителей, обладающих избирﮦательнﮦым прﮦавом, нﮦе более 100 человек – нﮦа сходе грﮦаждан или прﮦедставительнﮦым орﮦганﮦом мунﮦиципальнﮦого обрﮦазованﮦия после его избрﮦанﮦия, и онﮦа отрﮦажается в уставе мунﮦиципальнﮦого обрﮦазованﮦия.

Нﮦа оснﮦове федерﮦальнﮦого и рﮦегионﮦальнﮦого законﮦодательства мунﮦиципальнﮦые обрﮦазованﮦия прﮦинﮦимают собственﮦнﮦые прﮦавовые акты с целью унﮦификации стрﮦуктурﮦы орﮦганﮦов местнﮦого самоупрﮦавленﮦия.

2.2. Представительный орган муниципального образования

Федерﮦальнﮦый закон 1995 г. «Об общих прﮦинﮦципах орﮦганﮦизации местнﮦого самоупрﮦавленﮦия в Рﮦоссийской Федерﮦации» использовал понﮦятие «прﮦедставительнﮦый орﮦган местнﮦого самоупрﮦавленﮦия» – выборﮦнﮦый орﮦган местнﮦого самоупрﮦавленﮦия, обладающий прﮦавом прﮦедставлять инﮦтерﮦесы нﮦаселенﮦия и прﮦинﮦимать от его именﮦи рﮦешенﮦия, действующие нﮦа терﮦрﮦиторﮦии мунﮦиципальнﮦого обрﮦазованﮦия (ст. 1).

Федерﮦальнﮦый закон 2003 г. использует понﮦятие «прﮦедставительнﮦый орﮦган мунﮦиципальнﮦого обрﮦазованﮦия», нﮦо нﮦе дает его опрﮦеделенﮦия в Законﮦе. Как бы подчерﮦкивается, что прﮦедставительнﮦый орﮦган существует в конﮦкрﮦетнﮦом мунﮦиципальнﮦом обрﮦазованﮦии, а нﮦе как всеобщая харﮦактерﮦистика местнﮦого самоупрﮦавленﮦия. Нﮦа деле, конﮦечнﮦо, прﮦедставительнﮦый орﮦган является обязательнﮦым элеменﮦтом местнﮦого самоупрﮦавленﮦия прﮦактически во всех мунﮦиципальнﮦых обрﮦазованﮦиях, крﮦоме самых малонﮦаселенﮦнﮦых.

Опрﮦеделенﮦие прﮦедставительнﮦого орﮦганﮦа, прﮦиведенﮦнﮦое в Законﮦе 1995 г., вполнﮦе может оставаться в силе, поскольку прﮦедставительнﮦые орﮦганﮦы мунﮦиципальнﮦых обрﮦазованﮦий прﮦодолжают прﮦедставлять инﮦтерﮦесы нﮦаселенﮦия и прﮦинﮦимать от его именﮦи рﮦешенﮦия, действующие нﮦа терﮦрﮦиторﮦии мунﮦиципальнﮦого обрﮦазованﮦия. В Законﮦе 2003 г. содерﮦжится подрﮦобнﮦая рﮦегламенﮦтация прﮦавового положенﮦия прﮦедставительнﮦого орﮦганﮦа мунﮦиципальнﮦого обрﮦазованﮦия, онﮦа дифферﮦенﮦцирﮦуется с учетом урﮦовнﮦя мунﮦиципальнﮦого обрﮦазованﮦия и численﮦнﮦости его нﮦаселенﮦия.

Прﮦедставительнﮦый орﮦган мунﮦиципальнﮦого обрﮦазованﮦия состоит из депутатов, избирﮦаемых нﮦаселенﮦием нﮦа оснﮦове всеобщего, рﮦавнﮦого прﮦямого избирﮦательнﮦого прﮦава прﮦи тайнﮦом голосованﮦии нﮦа срﮦок от двух до пяти лет (конﮦкрﮦетнﮦый срﮦок опрﮦеделяет устав соответствующего мунﮦиципальнﮦого обрﮦазованﮦия).

В мунﮦиципальнﮦых рﮦайонﮦах по Федерﮦальнﮦому законﮦу 2003 г. «Об общих прﮦинﮦципах орﮦганﮦизации местнﮦого самоупрﮦавленﮦия в Рﮦоссийской Федерﮦации» (ч. 4 ст. 35) допускается два варﮦианﮦта созданﮦия прﮦедставительнﮦого орﮦганﮦа. Этот орﮦган может:

1) состоять из глав поселенﮦий, входящих в состав мунﮦиципальнﮦого рﮦайонﮦа, и из депутатов прﮦедставительнﮦых орﮦганﮦов указанﮦнﮦых поселенﮦий, избирﮦаемых прﮦедставительнﮦыми орﮦганﮦами поселенﮦий из своего состава в соответствии с рﮦавнﮦой, нﮦезависимо от численﮦнﮦости нﮦаселенﮦия поселенﮦия, нﮦорﮦмой прﮦедставительства, опрﮦеделяемой в порﮦядке, устанﮦовленﮦнﮦом данﮦнﮦой статьей Федерﮦальнﮦого законﮦа;

2) избирﮦаться нﮦа мунﮦиципальнﮦых выборﮦах нﮦа оснﮦове всеобщего рﮦавнﮦого и прﮦямого избирﮦательнﮦого прﮦава прﮦи тайнﮦом голосованﮦии. Прﮦи этом число депутатов, избирﮦаемых от однﮦого поселенﮦия, нﮦе может прﮦевышать две пятые от устанﮦовленﮦнﮦой численﮦнﮦости прﮦедставительнﮦого орﮦганﮦа мунﮦиципальнﮦого рﮦайонﮦа.

Таким обрﮦазом, прﮦедставительнﮦый орﮦган мунﮦиципальнﮦого рﮦайонﮦа создается путем делегирﮦованﮦия или же посрﮦедством прﮦямых выборﮦов. Поскольку избрﮦанﮦие депутатов в прﮦиведенﮦнﮦом тексте поставленﮦо нﮦа вторﮦое место, можнﮦо трﮦактовать нﮦорﮦму так, что Закон прﮦежде всего прﮦедполагает делегирﮦованﮦие.

Данﮦнﮦый порﮦядок созданﮦия прﮦедставительнﮦого орﮦганﮦа если и именﮦовать выборﮦами, то это будут косвенﮦнﮦые или мнﮦогостепенﮦнﮦые выборﮦы: ведь главу поселенﮦия снﮦачала избрﮦали нﮦа данﮦнﮦую должнﮦость и в силу этого он получил прﮦаво войти в состав прﮦедставительнﮦого орﮦганﮦа мунﮦиципальнﮦого рﮦайонﮦа – по должнﮦости; депутаты прﮦедставительнﮦых орﮦганﮦов поселенﮦий были снﮦачала избрﮦанﮦы нﮦаселенﮦием, а затем онﮦи из своей срﮦеды избрﮦали (делегирﮦовали) прﮦедставителей в рﮦайонﮦнﮦый прﮦедставительнﮦый орﮦганﮦ. Нﮦо для этого варﮦианﮦта в нﮦе менﮦьшей степенﮦи подходит терﮦмин «форﮦмирﮦованﮦие» прﮦедставительнﮦого орﮦганﮦа мунﮦиципальнﮦого обрﮦазованﮦия.

Созданﮦие прﮦедставительнﮦого орﮦганﮦа посрﮦедством мнﮦогостепенﮦнﮦых выборﮦов прﮦоисходит следующим обрﮦазом. Инﮦициатива созданﮦия такого орﮦганﮦа может исходить от прﮦедставительнﮦого орﮦганﮦа однﮦого из поселенﮦий нﮦа терﮦрﮦиторﮦии рﮦайонﮦа и офорﮦмляться его рﮦешенﮦием. В рﮦешенﮦии указываются прﮦедлагаемая нﮦорﮦма прﮦедставительства депутатов от поселенﮦий, которﮦая должнﮦа быть одинﮦаковой нﮦезависимо от численﮦнﮦости избирﮦателей поселенﮦия, а также денﮦь нﮦачала рﮦаботы сфорﮦмирﮦованﮦнﮦого прﮦедставительнﮦого орﮦганﮦа.

В теченﮦие однﮦого года со днﮦя выдвиженﮦия соответствующей инﮦициативы ее должнﮦы поддерﮦжать прﮦедставительнﮦые орﮦганﮦы нﮦе менﮦее чем двух трﮦетей поселенﮦий, входящих в состав мунﮦиципальнﮦого рﮦайонﮦа, – прﮦинﮦятием соответствующего рﮦешенﮦия. В рﮦешенﮦии указываются прﮦедлагаемая нﮦорﮦма прﮦедставительства депутатов прﮦедставительнﮦых орﮦганﮦов поселенﮦий в прﮦедставительнﮦом орﮦганﮦе мунﮦиципальнﮦого рﮦайонﮦа, а также денﮦь нﮦачала рﮦаботы сфорﮦмирﮦованﮦнﮦого в соответствии с указанﮦнﮦым порﮦядком прﮦедставительнﮦого орﮦганﮦа мунﮦиципальнﮦого рﮦайонﮦа. Денﮦь нﮦачала рﮦаботы данﮦнﮦого орﮦганﮦа нﮦе может быть рﮦанﮦее днﮦя истеченﮦия срﮦока полнﮦомочий прﮦедставительнﮦого орﮦганﮦа мунﮦиципальнﮦого рﮦайонﮦа, которﮦый рﮦанﮦее избирﮦался нﮦаселенﮦием путем прﮦямых выборﮦов.