Файл: Методы и формы организации контроля за деятельностью органов муниципального управления (Теоретико-правовые основы организации контроля за деятельностью органов муниципального управления).pdf

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. Согласно Конституции Российской Федерации,^[1] местное самоуправление признается как особая форма реализации народом своей власти, и обеспечивает самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, учитывая исторические и местные традиции. Но, как известно, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, несмотря на то, что местное самоуправление как уровень власти является самым близким к населению^[2].

Органы местного самоуправления являются элементами политической структуры общества, а также одной из форм народовластия и политико-правовым институтом, могут выступать в качестве фактора, способного задействовать и активизировать глубинные механизмы саморегулирования общества.

Местное самоуправление максимально приближено к населению, является первичной ячейкой организации публичной власти, поэтому сбои и недостатки в работе органов местного самоуправления негативно отражаются на всем обществе, а следовательно на всем государстве в целом^[3].

Важно отметить, что современный период формирования местного самоуправления в России отмечен проведением его глобальной реформы, являющийся частью проводимой реорганизации всей публичной власти в стране. Сейчас ведется поиск самой совершенной модели функционирования местного самоуправления, которая могла бы обеспечить оптимизацию укрепления Российской Федерации и ее единство. Проводятся масштабное разграничение предметов ведения, ресурсов, полномочий, ответственности между государственной и местной властью.

На основании вышесказанного видим, что актуальность выбранной мной темы курсовой работы не вызывает сомнений.

Цель работы - рассмотреть сущность и современные проблемы методов и форм организации контроля за деятельностью органов муниципального управления в Российской Федерации.

Задачи проведенного исследования:

- рассмотреть особенности государственного контроля (надзора) за деятельностью органов местного самоуправления;

- отразить муниципальный контроль;

- исследовать ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц перед государством и населением;

---

- проанализировать проблемы разграничения компетенции прокуроров и органов государственного контроля (надзора) в контексте статьи 77 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

- выявить актуальные проблемы Проекта закона об основах государственного и муниципального контроля.

Объектом исследования являются общественные отношения, связанные с организацией контроля за деятельностью органов муниципального управления.

Предметом исследования являются правовые нормы, связанные с организацией контроля за деятельностью органов муниципального управления.

Информационную базу исследования составили законодательные акты РФ, материалы российской печати, а также иные документы, опубликованные в различных изданиях сети «Интернет», в справочно-правовых системах «Гарант», «Консультант плюс».

Методология исследования. В процессе проведения данного исследования были использованы: всеобщий диалектико-материалистический метод, методы анализа и синтеза, дедукции и индукции, социально-философский, логический, исторический и другие методы научного познания.

Структура данного исследования включает в себя введение, две главы, объединяющих пять параграфов, заключение и список использованной литературы.

1. Теоретико-правовые основы организации контроля за деятельностью органов муниципального управления

1.1. Особенности государственного контроля (надзора) за деятельностью органов местного самоуправления

С принятием Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»^[4] деятельность органов местного самоуправления стала основным объектом государственного контроля (надзора). Правоприменительная практика пошла по противоречивому пути - в одних случаях органы местного самоуправления рассматривались как юридические лица и на них распространяли действие данного Закона, но в большинстве случаев - нет^[5].

---

Ситуация становилась все более острой, увеличилось количество жалоб на действия органов государственного контроля (надзора). В результате было проведено совместное заседание Генеральной прокуратуры и Минрегиона России (2010 год), заседание Совета по местному самоуправлению при Президенте РФ (2013 год), а также многочисленные заседания, проводимые иными федеральными органами государственной власти. Один из обсуждавшихся вопросов - стоит ли распространить на органы местного самоуправления действие Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» либо отношения органов местного самоуправления с контрольно-надзорными органами должны регулироваться иначе^[6].

В результате длительных дискуссий в 2013 году были внесены изменения в действующее законодательство; органы местного самоуправления фактически получили определенные гарантии, защищающие их от необоснованного вмешательства в их деятельность контрольно-надзорных органов государственной власти. Среди наиболее существенных поправок следует назвать изменения, внесенные в статью 77 Закона^[7]:

- для органов местного самоуправления были предусмотрены примерно те же гарантии, что и для юридических лиц в соответствии с Федеральным законом от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»;

- установлены разумные сроки рассмотрения обращений органов государственного контроля (надзора)^[8];

- установлен запрет дублирования контрольно-надзорных полномочий органов государственного контроля (надзора) различных уровней;

- координация деятельности органов государственного контроля (надзора) была возложена на органы прокуратуры;

- органам местного самоуправления предоставлено право не предоставлять информацию по запросу органов государственного контроля (надзора), если эта информация ранее была предоставлена либо находится в открытом доступе (например, на сайте органа местного самоуправления);

- органам государственного контроля (надзора) запретили требовать от органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления осуществления полномочий, не отнесенных в соответствии с настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления соответствующего муниципального образования^[9], а также финансового обеспечения из местного бюджета соответствующих расходов.

---

1.2. Муниципальный контроль

Длительное время контрольные полномочия органов местного самоуправления были обусловлены их полномочиями по решению вопросов местного значения. Например, в Федеральном законе от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривался такой вопрос местного значения, как контроль за использованием земель на территории муниципального образования. Аналогичный подход был сохранен и в Федеральном законе от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»^[10].

В разные годы законами о местном самоуправлении, отраслевыми законами предусматривалось несколько десятков видов муниципального контроля, в том числе земельный, лесной контроль, контроль за проведением муниципальных лотерей, муниципальный финансовый контроль, контроль за обеспечением сохранности автомобильных дорог местного значения и др.^[11]

В статье 6 Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» были впервые сформулированы полномочия органов местного самоуправления по организации муниципального контроля. Органы местного самоуправления, кроме, собственно, организации контроля, стали обязаны:

- разрабатывать административные регламенты осуществления муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности;

- проводить мониторинг эффективности муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности^[12].

В 2011 году в Законе 2003 года появилась специальная статья 17.1, посвященная муниципальному контролю. В ней, в частности, предусматривается, что к отношениям, связанным с осуществлением муниципального контроля, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»^[13].

Одной из проблем осуществления муниципального контроля является отсутствие четкого правового регулирования взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти в случае выявления органами муниципального контроля нарушений закона^[14]. Поскольку органы местного самоуправления сами не обладают полномочиями по применению мер государственного принуждения вплоть до юридической ответственности, они вынуждены материалы о выявленных нарушениях передавать соответствующим органам государственной власти для принятия мер воздействия^[15]. Необходимо более четко урегулировать взаимоотношения сторон, установить сроки рассмотрения органами государственной власти материалов по результатам проверок муниципальных органов.

---

Безусловно, есть примеры того, что органы местного самоуправления наделяются полномочиями по созданию административных комиссий в муниципальных образованиях, однако эта практика не является повсеместной и зависит от усмотрения субъектов РФ.

1.3. Ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц перед государством и населением

Анализ оснований применения ответственности, существующей правоприменительной практики позволяет обратить внимание на следующее.

Во-первых, статьей 74 Закона 2003 года действительно предусмотрена возможность отрешения от должности всенародного избранного главы муниципального образования в случае совершения им действий, в том числе издания им правового акта, не носящего нормативного характера, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина. Речь идет о человеке и гражданине в единственном числе^[16]. Иными словами, в самом Законе заложено противоречие между совершенно несопоставимыми ценностями - правом одного человека (чьи права нарушены незаконным деянием главы) и правом населения муниципального образования, голосовавшего за избранного главу. Конечно, каждый человек имеет право на защиту своих прав, но, однако, должен учитываться принцип соразмерности защищаемых прав и тех средств, которые при этом используются (соразмерность цели и методов ее достижения)^[17].

Для сравнения можно привести одно из оснований отрешения высшего должностного лица субъекта РФ - установленное соответствующим судом грубое нарушение Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, конституции (устава) и законов субъекта РФ, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан (часть 2 статьи 19 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»^[18]). Такая юридическая конструкция более четкая и однозначная; для отрешения от должности необходимо констатировать массовое нарушение прав граждан - это уже исключает необходимость поиска баланса между различными ценностями - правом одного человека и правами населения муниципального образования, голосовавшего за мэра.

---