Файл: Местное самоуправление в Российской Федерации: перспективы развития.pdf

2.2. Тенденции и перспективы развития местного самоуправления в Российской Федерации

Становление и развитие местного самоуправления является стратегически важным для нашей страны. Оно содействует формированию в России конституционно закрепленной демократической, децентрализованной системы управления делами общества и государства, а также признается мировым сообществом как наиболее оптимальная форма управления большими территориями со значительным количеством населения.

Местное самоуправление, как и вся российская политическая система, накапливает положительный опыт функционирования в качестве полноправного института и в то же время требует дальнейшего развития и совершенствования.

В России в ходе реформы создавалась двухуровневая система местного самоуправления (муниципальные районы и поселения), причем каждый уровень рассматривался как функционирующий автономно от других и от государственной власти с четким разграничением предметов ведения и полномочий. Это способствовало созданию подлинно самоуправляющейся системы публичной власти низового уровня.

Однако до настоящего времени решить все задачи, стоящие на этом пути не удалось. Серьезное отрицательное влияние на реализацию реформы оказала сложившаяся культура местного самоуправления, которая во многом была сформирована советской политической традицией^[14]. Наряду с этим, проблемы четкого разграничения ответственности, создания баланса власти внутри регионов, на местах во многом не были решены. Значимым достижением реформы явилась двухуровневая система, создавшая институциональный ограничитель вертикальности власти.

Тем не менее, поселения оказались лишенными реальных ресурсов, вынуждены действовать в условиях явного недостатка финансовых средств, инфраструктурных и кадровых ограничений. Местному самоуправлению приходится бороться со стремлением вышестоящих уровней публичной власти сконцентрировать ресурсы наверху, а ответственность переложить на нижестоящие структуры.

Опираясь на закон №131-ФЗ можно говорить о стремлении к максимальной унификации правового регулирования в масштабах страны, оставляя мало места для учета местных особенностей. Необходимость четкого разграничения предметов ведения заставляла законодателя принимать нормы с неясными (многозначными) формулировками. На практике регулирующая роль федерального закона оказалась во многом подменена субъективным усмотрением контролирующих органов.

---

Они предъявляют к муниципальным органам требования, основанные, с одной стороны, на условии четкого соблюдения единой федеральной регламентации форм осуществления местного самоуправления, а с другой – на собственном понимании размытых правовых норм, не исключающих, к сожалению, двойственного толкования.

Хочется обратить внимание на изменения налогового и бюджетного законодательства, которые постоянно ограничивают финансовую обеспеченность муниципальных образований. Это подтверждается тем, что главный экономический подъем страны в докризисные годы прошел мимо муниципалитетов.

В связи с сокращением перечня налоговых источников местных бюджетов практически все муниципальные образования стали дотационными. Из доходных источников у местных бюджетов только два собственных налога – земельный и налог на имущество физических лиц. Транспортный налог исключен из системы местных налогов. В структуре финансовой помощи местным бюджетам все большее значение приобретают не дотации, направления расходования которых определяются самими муниципалитетами, а субсидии, т. е. долевое участие вышестоящего уровня бюджетной системы в расходах, которые считает необходимыми субъект Федерации.

По этой причине муниципальные образования пока не смогли активно приступить к работе по оптимизации своих расходов, что являлось одной из задач бюджетного реформирования. Обязательными предпосылками для таких изменений являются как раз самостоятельность муниципалитетов в определении бюджетных расходов и наличие стимулов в развитии своей доходной базы. Предлагаемые способы для пополнения местных бюджетов ориентированные на рост доли местных бюджетов в подоходном налоге, передача на местный уровень части транспортного налога, доли налога на прибыль организаций, единого налога на вмененный доход для субъектов малого бизнеса, введение единого местного налога на недвижимость остаются без поддержки со стороны законодательства.

Из-за сложившейся схемы распределения налогов муниципалитеты зачастую лишаются движущих стимулов к развитию собственной экономики, расширению налогооблагаемой базы. Вместо активного поиска дополнительных ресурсов и источников пополнения местных бюджетов муниципальные власти переходят в режим пассивного ожидания финансовой помощи из вышестоящих бюджетов. В подобных условиях важнейшей задачей становится перераспределение доходов между федеральным, региональным и местным уровнями власти путем дальнейшего совершенствования налогового и бюджетного законодательства Российской Федерации.

---

Также обратим внимание на следующий факт: ряд расходных позиций местного самоуправления являются значительными и, вследствие этого, требуют дополнительного обеспечения. Речь идет, прежде всего, о решении таких вопросов, как разработка генеральных планов и правил землепользования и застройки, учет и оформление прав на муниципальное имущество, финансовое оздоровление предприятий ЖКХ и ликвидация задолженности по капитальному ремонту жилого фонда, сносу аварийного жилого фонда и так далее.

В связи с этим, возникают проблемы по разработке закона о местном налоге на недвижимость или расширению существующих доходных источников местных бюджетов. Все это еще раз подчеркивает необходимость изменения налогового законодательства в пользу института местного самоуправления. Кроме необеспеченности полномочий органов местного самоуправления финансами, стоит выделить и другие серьезные проблемы, в числе которых давление со стороны муниципальных районов в отношении поселений и ущемление прав крупных городов. Федеральный закон №131-ФЗ устанавливает универсальные правовые нормы и принципы для всех типов муниципальных образований.

На практике же городская проблематика оказалась в тени вопросов организации двухуровневой системы местного самоуправления (прежде всего в сельской местности), тогда как городам, уже имевшим в начале текущего десятилетия сложившиеся системы самоуправления, внимания в законе уделено меньше. Это в свою очередь повлекло снижение уровня оптимизации самоуправления в городах. Сегодня власти ряда муниципальных районов пытаются сохранить некую вертикаль власти, что противоречит самой идее местного самоуправления.

Муниципальный район, в силу законодательства и на практике, представляет собой муниципальное образование, объединяющее несколько городских, сельских поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией. Как правило, муниципальные районы были созданы в границах «старых» районов, унаследованных от советской системы административно-территориального деления^[15].

В ряде случаев бывшие райцентры не захотели войти в состав муниципального района, что привело к ситуации, когда в районах осталось слишком малое количество населения и недостаточен сбор налогов, а бюджеты убыточны. Сохранение районов в качестве муниципальных образований было вызвано потребностью в решении многих вопросов местного значения на поселенческом уровне. Поскольку Конституция РФ позволяет передавать исполнение отдельных государственных полномочий муниципалитетам, но не допускает передачу местным самоуправлением части своих полномочий государству, районы остались отдельным уровнем муниципальных образований, несмотря на выполнение ими многих государственных функций.

---

В настоящее время муниципальные районы в большинстве случаев являются распорядителями бюджетов на всей территории района, включая территории поселений: сельские поселения, входящие в район, нередко не имеют бюджетов, а лишь, сметы расходов. Это обстоятельство вызывает серьезные нарекания при реализации закона на практике.

Говоря о перспективах развития, отметим, что многие регионы при реализации положений реформы на практике столкнулись с еще одной проблемой – ошибочностью принятой в законе концепции городского округа, в составе которого (в отличие от муниципального района) не могут существовать другие муниципальные образования.

Согласно концепции множество поселков в пригородных зонах городов, в том числе крупных поселков, имеющих градообразующие предприятия, достаточную налоговую базу, инженерную и социальную инфраструктуру, эффективно работающие местные администрации, то есть все условия для создания муниципальных образований, не получили такого статуса и были включены в состав городских округов.

С этой целью данные поселки пришлось либо преобразовывать в сельские населенные пункты, либо вообще исключать из государственного реестра населенных пунктов и трансформировать в микрорайоны городов, отстоящих от них иногда на десятки километров.

Фактически и то, и другое противозаконно, поскольку сами населенные пункты как географические данности никуда не делись, а по профилю хозяйственной деятельности были и остаются городскими. Причина сложившейся ситуации в том, что закон допускает включение в состав городского округа только одного городского населенного пункта.

Проблемам развития местного самоуправления в России зачастую не уделяется должного внимания в связи с тем, что этот уровень власти, не отвечающий за постановку и решение глобальных стратегических задач, представляется многим малозначимым.

Напротив, местное самоуправление, являясь нижним властным уровнем, выступает в качестве фундамента всей структуры общественно-властных отношений и в связи с этим требует постоянного контроля.

В настоящее время кроме общих проблем, современная система местного самоуправления испытывает и ряд локальных. Следует обратить внимание, что в последнее время из перечня вопросов местного значения в Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» были исключены следующие важные положения:

• вопросы социальной поддержки и социального обслуживания уязвимых групп населения;
• вопросы опеки и попечительства;
• вопросы участия в регулировании вопросов занятости и трудовых отношений на местном уровне;
• вопросы расчета субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг и организация предоставления субсидий гражданам, имеющим право на их получение в соответствии с жилищным законодательством;
• вопросы организации и осуществления экологического контроля объектов производственного и социального назначения на муниципальных территориях;
• вопросы распоряжения городскими землями городами-административными центрами субъектов Федерации.

---

Анализ комплекса описанных проблем подтверждает, что реформирование местного самоуправления, официально перешедшее в новую фазу, должно продолжиться до момента, когда будут решены наиболее острые вопросы, стоящие сегодня перед институтом местного самоуправления.

Исходя из обозначенных выше проблем и тенденций, попробуем определить основные направления развития местного самоуправления в среднесрочной и долгосрочной перспективе.

В настоящее время утверждена Концепция долгосрочного социально-экономического развития России до 2020 г., подготовлена Концепция совершенствования региональной политики в Российской Федерации.

Движение вперед требует также и разработки нормативного закрепления концепции новой российской муниципальной политики. Существенным фактором становления местного самоуправления становится максимальное включение в процесс управления территорией непосредственно населения муниципальных образований. Органы местного самоуправления должны предельно в большем объеме стимулировать инициативу, самостоятельность и ответственность граждан в делах местного сообщества.

Добиться этого можно при умелом и заинтересованном использовании различных форм муниципальной демократии. Выделим некоторые формы участия населения в управлении развитием муниципального образования:

• право жителей муниципального образования присутствовать на заседаниях представительного органа;
• право гражданина быть выслушанным представительным органом муниципального образования, его главой и иными должностными лицами;
• массовое обсуждение вопросов жизни муниципального образования;
• совместное участие граждан вместе с должностными лицами в решении вопросов местного значения при отказе от властных методов взаимодействия и сотрудничества;
• создание органов территориального общественного самоуправления; поддержка инициатив общественности и др.

В современных условиях одна из главных задач муниципалитетов состоит в создании постоянно действующей системы информационного диалога власти и населения. Эта система должна обеспечивать оперативное и полное информирование населения о положении дел в органах власти и осуществлять постоянное изучение общественного мнения, что в свою очередь непременно повысит эффективность работы органов власти.

От муниципальной власти напрямую зависят возможности инновационного развития территории, качество реализации национальных проектов, эффективность оказания услуг жителям. Поэтому местное самоуправление нуждается в самом серьезном внимании и поддержке со стороны государства. Муниципальные элиты должны быть включены в систему принятия решений на федеральном уровне, через представленность в Общественных палатах федерального и регионального уровня, усиление роли объединений муниципальных образований и муниципального сообщества.

---