Файл: Публичная власть (Понятие публичной власти в исследованиях зарубежных и отечественных авторов).pdf

Соответствующие публично - властные структуры, выполняют полномочия контрольной функции, непосредственно. Например, парламент как высший законодательный орган государственной власти, контролирует деятельности правительства вплоть до выражения ему вотума недоверия. В то же время в необходимых случаях могут быть образованы специализированные контрольные органы. Например, федеральное собрание РФ образует такой контрольный орган, как счетная палата.

Для осуществления контрольной функции органы публичной власти используют такие методы, как контроль, надзор, наблюдение и учет.

Контроль в сфере публичной власти – это активная проверка выполнения решений непосредственно в процессе их реализации, предполагающая право требовать и добиваться устранения выявленных нарушений. Контроль должен соответствовать задачам развития конкретной системы, быть понятным, достаточно гибким, компетентным, всесторонним и в тоже время экономичным».^[24]

«Надзор - представляет собой наблюдение за выполнением обязательных управленских решений и предполагает обязанность надзирающего органа своевременно принимать меры по устранению недостатков в специфической форме.

Наблюдение - сознательное и целенаправленное восприятие состояния дел в сфере юрисдикции определенной формы публичной власти. Система созданного наблюдения, предполагает применения таких апробированных методик, как обязательные государственные статистические отчеты, периодически проводимые переписи, единовременный учет; общие выборочные обследования; личное ознакомление с положением дел на месте. Наблюдение заключается в обязанности фиксации и оповещения о состоянии дел, при отсутствии у реализовывающих его субъектов правомочии по ликвидации недостатков.

Учет можно рассматривать как предпосылку контроля, надзора и наблюдения, поскольку он включает сбор, систематизацию, хранение и обновление сведений о наличии, состоянии и использовании необходимых данных в соответствующие области управления. Учет независимо от формы его ведения должен быть своевременным, научно обоснованным, объективным и достоверным. Хорошо поставленный количественный учет всех разнообразных операции в сфере хозяйственной и социально-культурной жизни гарантирует положительный результат публично- властной деятельности.

• Функция принуждения как основное свойство публичной власти была характерна всегда и сохраняется в настоящее время, потому что нельзя решить все задачи публично властных структур исключительно методами организации обучения и воспитания; в необходимых случаях институты органов власти вынуждены применять насильственные меры».^[25] «По своему содержанию публично властное принуждении означает как установление, так и применение к соответствующим участникам общественной жизни, нарушающим правила нормативно определенного поведения, мер, которые предусматривают негативные последствия либо предполагающих создание условия, ограничивающих естественное и свободное поведения индивида.

Современное состояние принудительной функции публичной власти характеризуется применением в нормотворческой и организационно управленческой практике разнообразных методов публично властного принуждения, таких как запрещения, охрана, требование, установление и применения санкция.

Особенность принуждения в сфере публичной власти состоит в применении насилия в наиболее резко выраженном виде, что выражается в широте масштабов использования насилия и особо жестких формах его реализации, которые могут носить массовый вооруженный характер. Не редко именно насилие становится главным средством завоевания, сохранения и укрепления власти. Это ярко выражается во время реализации государственной власти, так как способы применения принуждения естественно влияют на политический режим и форму управления государством.

В заключении Югов А.А. отмечает, что основные функции публичной власти можно распределить на некоторые обособленные направления деятельности лишь условно. В общественно политической практике все функции неразрывно связаны. Только вместе взятые в единстве и разнообразии они обеспечивают гармоничное и действенное функционирование всей системы публичной власти».^[26]

2.3. Система и свойства органов государственной публичной власти

В учебнике Пиголкина А.С., Головистиковой А.Н. и Дмитриева Ю.А. дается полное и точное описание органов публичной власти.

«Автономно от правового происхождения (государственные или негосударственные) органы публичной власти имеют ряд характерных признаков:

• их деятельность направлена на удовлетворение общественных (публичных) интересов, в силу чего они выступают от имени государства или его части (субъекта федерации, населения муниципальной территории);
• порядок их формирования и деятельности жестко регламентирован нормативно-правовыми актами (конституцией, законами, подзаконными актами, актами местного самоуправления). Они могут работать по принципу: можно только то, что предписано соответствующим нормативно-правовым актом (в отличие от граждан, которые в большинстве случаев действуют по принципу: можно все, что не запрещено законом);
• деятельность этих органов носит публично-властный характер и оформляется в подавляющем большинстве случаев в виде формально-правовых решений, подлежащих обнародованию.

Классификация этих органов может быть выработана по различным основаниям. Прежде всего, все органы публичной власти по способу формирования распределяются на назначаемые и избираемые.

Избираемые органы складываются с помощью избрания их гражданами или иными выборными лицами и органами на назначенный срок.

Главные принципы данной процедуры – принцип свободных выборов и периодическая сменяемость состава выборных органов власти. Гарантия прав выборных лиц – усложненная процедура привлечения их к ответственности, именуемая в законодательстве иммунитетом.

В отличие от выборных, назначаемые в органы публичной власти претенденты зависят от воли назначающих их лиц или органов, поэтому при назначении выдвигаются более жесткие, чем при выборах, профессиональные требования, также предусматривается повышенная ответственность этих лиц, которая возмещается отсутствием ограничений на сроки пребывания в должности.

В основе следующей классификации лежит количественный состав органов публичной власти. Если рассматривать данные органы с этих позиций, то они делятся на единоличные и коллегиальные;^[27] при этом дело здесь не в количестве конкретных граждан, а в способе принятия решений.

Единоличный орган принимает решение путем самостоятельного властного волеизъявления, а коллегиальный – большинством голосов граждан, уполномоченных законом или иным нормативно-правовым актом принимать решение в пределах своей компетенции. Данный порядок не исключает наличия при единоличном органе публичной власти различного рода коллегиальных совещательных структур.Даже если проект решения вырабатывается в них коллегиально, его веление носит консультативно-рекомендательный характер. Последнее юридическое императивное решение всегда исходит от единоличного органа публичной власти.

Третья классификация органов публичной власти основана на определении места, занимаемого данными органами в иерархии механизма публичной власти. С этих принципов все органы власти делятся на центральные, региональные и местные. Соответственно определяется и территория, на которую распространяется юридическая сила принимаемых ими нормативно-правовых актов: общегосударственных, локальных и местных. В ряде случаев также происходит и их отмена вышестоящими органами публичной власти.

Отталкиваясь от вышесказанного, о правовой природе органов публичной власти, их можно разделить на государственные и негосударственные. Но, вероятно, наиболее важная для механизма осуществления публичной власти классификация рассматриваемых органов создана на разделении их по содержанию деятельности. Но этот вопрос требует отдельного, более детального рассмотрения.

Подводя итог, орган публичной власти можно определить как обособленную часть политического общества, которая предназначена для реализации особо строгой установленной законом функции и наделенную нужными для этого полномочиями и юридической ответственностью».^[28]

ГЛАВА 3. ПРОБЛЕМЫ РАЗГРАНИЧЕНИЯ ПРЕДМЕТОВ ВЕДЕНИЯ МЕЖДУ ГОСУДАРСТВЕННОЙ, МУНИЦИПАЛЬНОЙ И ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ВЛАСТЬЮ

Будучи самостоятельными видами публичной власти, государственная, муниципальная и территориальная власть обладают особенностями, различающиеся друг от друга. «Первоначально, речь идет об отличиях в предмете ведения. Присутствие в Основном законе государства положений о целях, задачах, полномочиях и направлениях деятельности образуемого государства, помогает сформулировать его предмет ведения. По содержанию предмет ведения государства, представляет собой перечень вопросов, передаваемых от общества к государству, с определением по каждому из указанных вопросов государственных полномочий.^[29]

Во время создания государства должен быть определен его предмет ведения и зафиксирован в Основном законе. Однако при учреждении федеративного государства общество не может сформулировать предмет ведения федерации, так как предполагается, что у субъектов федерации, входящих в союз государств (федерацию), уже определен их предмет ведения, часть из которого и должна быть передана федерации. То есть, федерация, как добровольный союз государственных образований, должна получить установленную часть полномочий от каждого субъекта федерации. В свою очередь в Конституциях субъектов федерации должен быть четко определен их собственный предмет ведения, а также указаны полномочия, принадлежащие непосредственно населению.

В Конституции Российской Федерации перечень вопросов, составляющих предмет государственного ведения, остается открытым».^[30] «Определив две группы вопросов, относящихся к государственному ведению, а именно предмет исключительного ведения Федерации (ст. 71), и предмет совместного ведения Федерации и ее субъектов (ст. 72), законодатель закрепил в ст. 73 свободу субъектов РФ на решение любых вопросов, не указанных в предыдущих статьях. Такое разграничение предметов ведения оставляет за субъектами Федерации полномочия по широкому кругу вопросов, имеющих политический характер. Вопросы, не несущие политического значения, должны регулироваться на нижестоящих уровнях публичной власти.

И здесь авторы учебника подходят к проблеме определения предмета ведения муниципальной власти, или нахождения вопросов местного значения. Конституция РФ в ст. 132 (1) этот перечень также сохраняет не решенным, введя в него лишь управление муниципальной собственностью, местный бюджет, местные налоги и сборы, а также охрану общественного порядка. Европейская Хартия местного самоуправления в ст. 5 указывает, что «предоставляемые органам местного самоуправления полномочия, как правило, должны быть полными и исключительными»^[31]. Феноменальность полномочий предполагает, что только население, не вправе разрешать указанные вопросы. Если исходить из согласительного характера возникновения государственной власти и формирования ее полномочий посредством получения их от общества, то очевидно, что на муниципальном уровне полномочия населения, также имеют первостепенный характер. Именно общество определяет, какую часть своих полномочий передать государственной власти, какую – муниципальной, а что оставить в своем ведении. Критерием распределения полномочий является положение, получившее название «принцип субсидиарности». Согласно этому принципу муниципальная власть должна получать те полномочия, которые сможет реализовать самостоятельно и с наибольшей эффективностью, по сравнению с органами государственной власти».^[32] Перечень вопросов местного значения, т.е. вопросов, не имеющих политического значения, должен быть общим для всех муниципальных образований и закрепляться законодательно.

«Тот или иной вопрос может обрести местное значение в том случае, если он отвечает следующим критериям:

• вопрос связан с местными условиями жизни и потребностями населения;
• население способно самостоятельно, без привлечения ресурсов субъектов государственно-властной деятельности, решать такой вопрос».^[33]

«Какое значение имеют вопросы, решаемые на уровне территориального общественного самоуправления, трудно ответить. Законодатель причислил их к вопросам местного значения, определив территориальное общественное самоуправление как самоорганизацию граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения».^[34]

Вершинина не разделяет данного мнения. Она считает что, самоуправление граждан является нижним уровнем муниципального управления, и тогда полномочия между ТОС и муниципалитетом распределяются аналогично полномочиям предмета совместного ведения федерации и ее субъектов. Или по-другому, территориальное общественное самоуправление представляет собой следующий уровень публичной власти и тогда необходимо его собственное правовое оформление^[35].