Файл: Органы государственного управления (Понятие государства, его особенности управления).pdf

В тексте Федерального закона N 79-ФЗ функции органа по управлению госслужбой предусмотрены в девяти статьях: ч. 8 ст. 12, согласно которой он должен сформировать справочник квалификационных требований к специальностям, направлениям подготовки, знаниям и умениям, которые необходимы для замещения должностей гражданской службы с учетом области и вида профессиональной служебной деятельности гражданских служащих; ч. 5 ст. 19, из которой вытекает, что должны действовать федеральный госорган по управлению госслужбой и его аналог в субъектах Российской Федерации, которые объединяются единым понятием "орган по управлению госслужбой", при этом к его функции относится образование комиссии по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов; ч. 8 ст. 22, которая обязывает представителей органа по управлению госслужбой входить в состав конкурсных комиссий, а также приглашать по запросу представителей нанимателя независимых экспертов для включения их в составы соответствующих комиссий госорганов; ч. 10 ст. 48 - то же в части комиссий по аттестации; ч. 5 ст. 47 наделяет полномочием утвердить примерный должностной регламент; ч. 3 ст. 61 определяет, что координация подготовки кадров для гражданской службы осуществляется соответствующим органом по управлению госслужбой; ч. 2 ст. 63 закрепляет функцию формирования госзаказа на мероприятия по профессиональному развитию гражданских служащих на очередной год; ч. 2 ст. 64 функция формирования федерального кадрового резерва для замещения должностей федеральной гражданской службы высшей, главной, ведущей групп в порядке, определяемом Президентом РФ, а также ч. 3 той же статьи - для кадрового резерва субъекта Российской Федерации - органом по управлению госслужбой субъекта Российской Федерации, ч. 9 той же статьи гласит, что включение федерального гражданского служащего в федеральный кадровый резерв оформляется актом федерального госоргана по управлению госслужбой, и аналогично - органом по управлению госслужбой субъекта Российской Федерации; ч. 6 ст. 71 возлагает задачи и функции соответствующего органа по управлению госслужбой до его образования на госорганы в соответствии с законодательством Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Все приведенные здесь функции на федеральном уровне выполняются структурными подразделениями Администрации Президента РФ - Управлением Президента РФ по вопросам государственной службы и кадров, федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим госполитику и нормативное правовое регулирование в сфере государственной гражданской службы - Минтрудом России, федеральными госорганами в части вопросов, предусмотренных для органа по управлению службой, до его образования. Соответственно, структурировано управление государственной гражданской службой на уровне субъектов Российской Федерации.

Вышеуказанные функции, имеющие постоянный характер, реализуются в текущем административном порядке, а имеющие единовременный характер, такие, как утверждение типового должностного регламента Указом Президента РФ и справочника квалификационных требований приказом Минтруда России, реализованы в соответствии с полномочиями данных органов в сфере государственной службы^[38].

Однако помимо законодательных и подзаконных нормативных актов в настоящее время можно отметить возрастающую тенденцию ненормативного регулирования государственной службы в форме издания методических рекомендаций по самым разным вопросам. Будучи подготовленными по распоряжениям Правительства РФ или во исполнение мероприятий федеральных программ и утвержденными федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции госполитики и нормативного правового регулирования в сфере государственной гражданской службы, методические рекомендации приобретают в такой форме своеобразную подзаконную силу. Разумеется, сами по себе методические рекомендации нормы права не содержат, т.е. в юридическом смысле не имеют обязательной силы. Но на практике точное следование их положениям становится обязательным к исполнению во всех государственных органах. Причем безотносительно присущей им специфики осуществляемых функций и профессиональной служебной деятельности гражданских служащих. Дело доходит до того, что при проверках, проводимых органами прокуратуры в части их надзорных полномочий в соответствии с ч. 3 ст. 67 N 79-ФЗ, появляются замечания об устранении нарушений, связанных с неисполнением методических рекомендаций, которые допущены при проведении конкурсов на замещение вакантных должностей, аттестации служащих, других процедур прохождения службы^[39].

В соответствии с ч. 8 ст. 12, введенной в Закон N 79-ФЗ в 2016 г., федеральным государственным органом по управлению государственной службой в целях оказания государственным органам методологической помощи формируется Справочник квалификационных требований к специальностям, направлениям подготовки, знаниям и умениям, которые необходимы для замещения должностей гражданской службы с учетом области и вида профессиональной служебной деятельности гражданских служащих. Такой Справочник был утвержден Минтрудом России. Между тем в соответствии с ч. 8 ст. 71 до образования соответствующего органа по управлению государственной службой задачи и функции этого органа выполняются государственными органами в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

По законодательству субъектов Российской Федерации складывается различная организация управления гражданской службой. Так, Законом г. Москвы от 25 января 2006 г. N 3 управление госслужбой регламентируется нормами гл. 14. Общее руководство гражданской службой и ее координацию осуществляет мэр г. Москвы. При этом орган по управлению госслужбой создается в целях выработки предложений, координации деятельности госорганов при решении кадровых вопросов, обеспечения деятельности комиссий, определения периодов службы (работы) для включения в стаж гражданской службы, подготовки разъяснений и рекомендаций для госорганов по вопросам гражданской службы. Однако до образования такого органа его задачи и функции возложены на аппарат мэра и Правительства столицы.

Оригинальный подход воспроизведен Законом г. Санкт-Петербурга от 1 июля 2005 г. N 399-99 (с изм.). В ст. 8.1 предусмотрено рассредоточение функций органа по управлению госслужбой. До его образования функция управления госслужбой в системе исполнительных органов государственной власти, в том числе ведение кадрового резерва, возлагается на уполномоченный Правительством города исполнительный орган власти, а не отнесенные к его компетенции функции выполняются Законодательным Собранием, Уставным Судом, Избирательной комиссией, Контрольно-счетной палатой, аппаратом Уполномоченного по правам человека и др. При этом санкт-петербургский Закон предусматривает возможность поименованных государственных органов передавать эти свои права уполномоченному исполнительному органу власти. На этой основе имеется практика заключения административных договоров между городскими госорганами.

Орган управления государственной службой как самостоятельный и специализированный в системе органов власти, к компетенции которого отнесены все управленческие вопросы, ни на федеральном, ни на региональном уровнях не сложился по многим обстоятельствам. Статус-кво фиксируется актами федерального и субъектов Российской Федерации с применением общей формулы "до его образования". Можно констатировать, что ни одна из заложенных федеральными законами 1995 г. об основах государственной службы и сменившим его в 2003 г. действующим Законом о системе госслужбы децентрализованная и централизованная модели органа управления государственной службой оказались невостребованными реалиями функционирования отечественной системы государственного управления.

Возникает идея принятия указа Президента РФ о системе и структуре органов управления государственной службой Российской Федерации, в котором стоит определить федеральные органы и их функции с распределением полномочий по всем видам службы, а также предусмотреть соответствующую компетенцию управления государственной гражданской службой в субъектах Российской Федерации на основе их законодательства.

В качестве альтернативных предложений можно сформулировать следующие два варианта. Первый состоит в том, чтобы принять указ Президента РФ о системе и структуре федеральных органов управления государственной службой с распределением между ними полномочий управления по видам: военной, гражданской, иным (правоохранительной). Для этого ст. 16 Федерального закона N 58-ФЗ следует дополнить указанием на необходимость образования органа по управлению госслужбой указом Президента РФ. На этой основе общая государственная политика и нормативно-правовое регулирование для всех видов службы, в единстве образующих ее систему, закрепляется за Президентом РФ. Его полномочия в этой области в соответствии с указом будет обеспечивать профильное структурное подразделение Администрации Президента РФ. Второй вариант сводится к упразднению понятия "орган управления государственной службой", т.е. состоит в исключении его из Федерального закона N 79-ФЗ. Вместе с тем, как показала практика, следует признать избыточными его функции направления своих представителей в составы конкурсных и аттестационных комиссий госорганов и, соответственно, подлежащими исключению. При этом управленческие функции, предусмотренные Федеральным законом N 58-ФЗ, закрепляются за федеральным госорганом, определяемым Президентом РФ в качестве полномочий по осуществлению управления государственной службой.

Заключение

Таким образом, сделать следующие выводы:

Публичная - один из признаков государства, означающий, что не с обществом и посредством органов. В современном государстве - это и органы власти. Их - управлять и общество, до принуждения; разрабатывать и обязательные для правовые акты; обеспечивать и правопорядок.

Возможность принуждения - важная черта государства, его власти. В принуждение и первобытному обществу, например, из рода; свойственно также современному обществу, семье

Государство - это механизм управления обществом, социальными и процессами, представляющими систему органов и материальных средств, необходимых для его и функций.

Специфическая особенность органов, образующих в своей совокупности государственный механизм, состоит в государственно-властном характере их полномочий, что связано с обязательным юридическим закреплением формирования и деятельности этих органов, и основанной на этом способности издавать правовые акты и охранять их от нарушения.

Субъект государственной власти - государство, государственные органы: органы представительной (законодательной) власти (в Российской Федерации таким органом является Федеральное Собрание Российской Федерации (парламент)), высший орган исполнительной власти, органы судебной власти.

Позитивная динамика развития российского государства в XXI в., изменение места и роли Российской Федерации в мире, приведшие к тому, что однополярный мир в его американской версии утрачивает способность к самоупорядочиванию, как раз служит лучшим подтверждением правильности выбора правовых форм развития нашего государства. А именно: Конституция закрепляет основы существующего государственного строя, являясь каркасом, на котором держится общественное здание нашего государства. И в этой связи с удовлетворением можно констатировать, что за прошедшие 25 лет (что, в общем-то, совсем немного в историческом периоде развития государства) действующая Конституция РФ сумела выполнить возложенные на нее функции и обеспечила стабильность политического и экономического развития российского государства, уникального по своим национально-территориальным, религиозным, социокультурным и геополитическим особенностям.

Самыми важными проблемами построения системы государственной власти являются отсутствие организационно-правового обоснования слияний и разделения уже действующих органов власти.

Эффективная работа органов государственной власти субъектов РФ, возможна только при условии стабильности государственных институтов, в связи с чем необходимо минимизировать изменения в структуре органов исполнительной власти.

Особое внимание следует уделить проблеме частой смены управленческих кадров в органах государственной власти.

Следует также совершенствовать федеральное законодательство по вопросам самостоятельности субъектов РФ в реализации своих полномочий и на этой основе активизировать правотворчество самих субъектов РФ.

Другая идея решения вопроса об органе управления государственной службой обусловлена российской административной практикой, сложившейся за последние полтора десятка лет. Она исходит из признания существующих реалий функционирующей управленческой системы гибридного типа и заключается в том, чтобы зафиксировать ее статус-кво, исключив из российского законодательства понятие об этом органе и, как следствие, признание нецелесообразным необходимости его образования. Предусмотренные для него функции после их критического анализа подлежат в этой связи перераспределению между соответствующими госорганами на федеральном и субфедеральном уровнях. С этим согласуется и то, что нормативно закрепленные избыточные функции искусственно максимизируют целесообразность функционирования данного органа с расширенным объемом полномочий.