Файл: Органы государственного управления (Проблемные вопросы организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации).pdf

В силу своей уникальности, полиэтничности Республика Дагестан имеет богатый опыт государственно-правового развития. Государственная власть в республике осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную согласно Конституции Республики Дагестан, принятой 10 июля 2003 г. Конституционным Собранием^[32]. Государственную власть в Дагестане осуществляют глава Республики Дагестан, Народное Собрание, Правительство, суды республики. По Конституции 2003 г. глава Республики Дагестан является высшим должностным лицом республики, возглавляет исполнительную власть в Дагестане.

Органы законодательной, исполнительной и судебной власти в своей деятельности являются независимыми и самостоятельными. С точки зрения профессора М.М. Айбатова, «Республика Дагестан представляет собой демократическое правовое государство в составе Российской Федерации, которое выражает волю и интересы всего многонационального народа Дагестана»^[33].

В упомянутом Федеральном законе N 184-ФЗ перечислены полномочия законодательных органов, реализация которых происходит посредством издания законов субъектов и подзаконных актов данных органов. Как полагают З.М. Мусалова и Д.Г. Махачев, целью данного подхода является унификация этих полномочий, недопущение вмешательства законодателей регионов в сферу регулирования федерального законодательства^[34].

Однако существуют определенные проблемы в организации органов государственной власти республики, связанные с особенностями демократического устройства Дагестана. Прежде всего отметим, что исполнительная власть, как одно из трех звеньев государственной власти в субъектах Федерации, занимает реально ведущее место в системе государственной власти в силу того, что наделена широкими полномочиями и регламентирована в республиканской Конституции детальнее, чем исполнительная власть Российской Федерации. Система органов исполнительной власти в субъектах Федерации создается согласно положениям Конституции, федеральному законодательству и нормативным правовым актам, закрепляющим правовой статус органов власти.

Внимание к исполнительной власти в субъектах РФ, в том числе в Республике Дагестан, не случайно и обусловлено общими проблемами нестабильности в организации управления, экономической жизни. Исполнительная власть в субъектах РФ в сильной степени направлена на организацию общего руководства субъектами, в этом плане она продолжает полномочия главы субъекта, возглавляется им и обеспечивает реализацию его задач и полномочий. Не будет преувеличением сказать, что в совокупности исполнительная власть в субъекте РФ, представленная высшим должностным лицом - главой субъекта и в целом коллегиальным исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, не ограничивается только исполнением законов, по своему политическому весу превосходит законодательную власть.

Основной проблемой построения системы органов исполнительной власти субъектов РФ является деление властей как по ветвям власти, так и по «вертикали» с установлением разделения предметов ведения между федеральными органами и органами субъектов РФ. Органы исполнительной власти призваны помогать гражданам в решении социальных проблем, исполнять функции по защите прав и свобод граждан. В связи с этим возникает необходимость в проведении оценки состояния исполнительной власти в Российской Федерации и определении мероприятий по разрешению проблем, возникающих в ее устройстве.

Действуя независимо и в пределах своей компетенции, органы исполнительной власти субъектов РФ решают вопросы, связанные с реализацией проводимой высшим руководством страны административной реформы в системе федеральных органов исполнительной власти. Законами субъектов Федерации устанавливаются система и структура органов исполнительной власти субъектов, определяются границы их компетенции. Деятельность органов исполнительной власти субъектов подзаконна и нацелена на реализацию Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ, актов Правительства РФ и законов субъекта.

Исполнительным органам Республики Дагестан свойственны следующие недостатки: на современном этапе развития законодательства Российской Федерации отсутствует прозрачность функционирования исполнительных органов власти; при формировании органов власти допускается дублирование властных полномочий отдельными органами, что снижает эффективность функционирования существующих органов власти, и пр.

Одним из самых главных недостатков в организационной структуре системы исполнительной власти Республики Дагестан является слабое внимание к определению целей, полномочий и функций органов любых категорий и уровней. Частая смена управленческих кадров значительно увеличивает дефицит квалифицированных государственных служащих, а также разрушает сложившиеся в коллективе социальные связи, оказывая негативное воздействие на психологическое состояние государственных служащих.

Нельзя не подчеркнуть и то, что организация исполнительной власти на территориях субъектов строится по двум направлениям, далеко не всегда взаимоувязанным. Одно направление - это органы исполнительной власти непосредственно субъекта РФ, призванные обеспечивать реализацию его предметов ведения на основании их разделения в ст. 72 Конституции РФ. Другое направление - это подразделения федеральных органов исполнительной власти, создаваемые на территориях субъектов РФ и призванные обеспечивать реализацию задач Российской Федерации на данной территории. Но объектом применения усилий обеих групп органов является все-таки территория соответствующего субъекта РФ, ее земли, недра, воды, леса и т.д. А главным объектом воздействия является население каждого субъекта РФ. Поэтому остается крайне актуальной задача обеспечения взаимодействия обеих групп органов и подразделений исполнительной власти. К сожалению, несмотря на определенные федеральные нормативные основы такого взаимодействия, оно порой остается в рамках ведомственных вертикалей. И если это понимаемо в отношении органов с надзорно-контрольными функциями (прокуратура, суды и др.), то в отношении органов, заботящихся о сохранности материальных богатств субъекта РФ, усиление координационных функций исполнительной власти субъекта РФ было бы полезным.

Следует отметить и проблемы, связанные с организацией органов законодательной власти субъектов Федерации. Прежде всего надо сказать, что в основных законах всех субъектов Северо-Кавказского региона законодательным органам посвящены отдельные главы, в том числе и в Конституции Республики Дагестан. Об организации законодательных органов, их взаимоотношениях с иными ветвями государственной власти конкретнее говорится в специальных законах о парламентах, которые были приняты во всех субъектах, кроме Республики Дагестан и Республики Ингушетия.

Как подчеркивает профессор М.М. Айбатов, «законодательная власть в Республике Дагестан осуществляется Народным Собранием - однопалатным парламентом, который является постоянно действующим законодательным (представительным) органом государственной власти Республики Дагестан»^[35]. Определенные шаги по усилению роли законодательных органов предпринимаются в республиках Северного Кавказа, в том числе и в Дагестане. В частности, отменены прямые выборы главы республики. Кандидатуру на пост главы предлагает Президент РФ. Народное Собрание РД по представлению Президента РФ ранее наделяло предложенного им кандидата полномочиями главы республики, теперь избирает такого кандидата на 5-летний срок главой республики. Следует учесть, что Президент РФ предлагает несколько кандидатов на указанный пост, так что у Народного Собрания выбор есть. Однако доверие к кандидатуре, предложенной Президентом, предопределяет выбор.

Следует обратить внимание на то, что законодатель учитывал и уровень развития российской государственности, и национально-историческую специфику развития республики при установлении системы выборов в республике. Народное Собрание как постоянно действующий законодательный (представительный) орган государственной власти республики - однопалатный парламент. Но при его избрании в гибких формах учитывается многонациональный состав населения республики, с тем чтобы обеспечить участие в работе представителей разных национальных групп населения. Этому служит то, что политические партии, формирующие свои списки кандидатов и выдвигая их по избирательным округам, исходят из необходимости поддержки в первую очередь политиков, как позитивно проявивших себя, так и связанных с теми или иными национальными группами населения. Однако нельзя не сказать, что принцип национальной принадлежности все же не является исключительно решающим при выборе депутатов, в первую очередь население учитывает их деловые качества. Правда, не следует думать, что национальный фактор отошел на задний план, нередко с ним тоже надо считаться.

Для Дагестана, как и для других субъектов РФ, существенной проблемой является то, что в основной массив законодательства субъектов входят законодательные акты по предметам совместного ведения. И здесь федеральный уровень регулирования зачастую является настолько исчерпывающим, что для субъектов РФ остается либо весьма малый объем своего законотворчества, либо в значительной степени повторение федерального законодательства. Это принижает значение законодательных органов субъектов. Думается, назрела необходимость тщательного обсуждения на федеральном уровне пропорций законотворчества по предметам совместного ведения, закрепленным в ст. 72 Конституции РФ.

К тому же надо сказать, что многие положения ст. 72 сформулированы так, что, несмотря на 25-летний период существования Конституции РФ, остаются вопросы их реализации. В одних случаях возникает вопрос: надо ли субъектам РФ иметь свое регулирование, не лучше ли им сконцентрироваться на правоприменении: например, вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; разграничение государственной собственности; природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности. Будет вполне достаточен скромный объем актов субъектов РФ. Но в других случаях наряду с федеральным надо развивать и собственное регулирование - например, особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры; общие вопросы воспитания, образования, культуры, физической культуры и спорта. По отдельным позициям трудно понять, необходимо ли регулирование на уровне субъектов РФ, например, есть ли смысл в совместном ведении в осуществлении мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидации их последствий; в установлении общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления; в координации международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ, выполнении международных договоров Российской Федерации. В указанных вопросах федеральное регулирование более естественно, в нем устанавливаются параметры участия субъектов РФ в соответствующих делах и сферах.

Проблемой следует также считать и то, что законодательные органы субъектов ограничены в своих возможностях, несмотря на самостоятельность в осуществлении своих полномочий. К примеру, вне компетенции региональных парламентов находится регулирование вопросов, отнесенных к ведению органов местного самоуправления, а именно вопросов, устанавливающих объем расходов за счет средств местных бюджетов^[36]. Ряд ученых считают необходимым укрепить представительную и контрольную функции региональных парламентов, повысить значимость законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации в государственном строительстве.

На территории каждого субъекта РФ действуют федеральные суды. Их эффективная работа возможна только при условии стабильности государственных институтов. Она расшатывается при частых изменениях в структуре органов, особенно исполнительной власти. В Дагестане такие изменения происходят постоянно. Они заключаются в создании новых органов и внутренних изменениях, но чаще всего связаны со сменой руководства. Все это отражается на качестве деятельности как соответствующих органов, так и в целом судебной системы.

Глава 3. Орган управления государственной службой

В соответствии со ст. 16 Федерального закона N 58-ФЗ, претерпевшей три редакции, устанавливается двухуровневая система управления госслужбой на уровнях федеральном и субъектов Российской Федерации. Ее цели - координация деятельности государственных органов при решении вопросов поступления на госслужбу, формирования кадрового резерва, прохождения и прекращения службы, использования кадрового резерва для замещения должностей в государственных органах, профессионального образования и дополнительного профессионального образования госслужащих, осуществление вневедомственного контроля за соблюдением в госорганах федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации о государственной службе. Однако нет никаких указаний на то, каким образом должна быть организована и посредством каких структур она должна функционировать во исполнение поставленных перед ней целей. Как видно из простого сравнения, функции действующих при Президенте РФ совещательно-консультативных органов (комиссий и совета), а также образованного в структуре Администрации Управления Президента РФ по вопросам государственной службы и кадров совпадают с целями, указанными в ст. 16 Федерального закона N 58-ФЗ.

Помимо Федерального закона N 79-ФЗ ни в одном другом федеральном законе о других видах федеральной госслужбы, в частности о военной службе, о службе в органах внутренних дел и иных, не предусмотрено создание специальных органов, наделяемых функциями управления в отношении вопросов таких видов федеральной госслужбы^[37]. При этом законодательством об иных видах службы, которые по существу являются правоохранительной службой, закрепляются нормы, предусматривающие включение представителей органа по управлению государственной службой в состав комиссий, образуемых в правоохранительных органах, например в ч. 6 ст. 25 Федерального закона от 30 ноября 2011 г. N 342-ФЗ "О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". Однако в данном случае возникает неясность, о каком органе управления идет речь, если образование такового предусмотрено только для гражданской службы. Исходя из этого под органом управления государственной службой следует понимать структуру, предназначенную только для одного из ее видов - гражданской.