Файл: История развития менеджмента ( МИРОВОЕ РАЗВИТИЕ МЕНЕДЖМЕНТА).pdf

Государственное управление в тогдашней России можно охарактеризовать как чрезмерно централизованное: господствовала единодержавная власть царя, не ограниченная никакими правовыми нормами. При этом государственное управление не было приведено в стройную систему государственных учреждений и не совершалось на основании каких-либо общепризнанных законоположений.

Цари управляли Московским государством по так называемой системе поручений. Государи передавали какой-либо круг дел непосредственно в ведение доверенного лица. Это лицо могло объединить под своей властью несколько ведомств. Само ведомство создавалось случайно: в одном ведомстве рассматривались часто разнородные дела, нередко разные ведомства, друг другу не подчиненные, вели один и тот же предмет управления. Не будучи связанными в стройную систему, все ведомства часто изменялись. Строгого разграничения функций не было и в отношениях церкви и государства: государственная власть часто действовала в сфере церковного управления; в свою очередь, церковная администрация ведала делами светской власти.

В военно-оборонительном отношении допетровская Россия имела в значительной степени патриархальную организацию. Высшие классы ее составляли государственное ополчение: каждый дворянин участвовал в нем со своим вооружением, людьми, лошадьми и амуницией. Средние слои общества — посадские люди — несли некоторые военные повинности, но самое главное — денежную повинность, предназначенную на покрытие военных издержек государства. Низшие классы — крестьянство — частично участвовали в денежной повинности, а главное — личным трудом обеспечивали экономическое благополучие дворянства и тем самым давали ему возможность нести государственную службу. Каждое сословие, таким образом, обязывалось участвовать в военно-оборонительных мероприятиях государства.

Рядом с верховной государственной властью до второй половины XVII в. стояли Земские соборы, являвшие собой совет представителей всей земли. Исторически условия русской жизни ставили государственную власть в XVII в. в тесное единение с представителями земщины.

Земские соборы были случайным, экстренным органом, помогавшим высшим государственным органам в деле управления. Таким же, но постоянным органом была Боярская дума. Члены думы делились на два разряда: аристократический (боярство) и демократический (думные люди). Боярство делилось на два чина — бояр и окольничих; думные люди тоже на два — думных дворян и думных дьяков. Эти четыре чина были высшими чинами Московского государства. С таким составом и характером деятельности дума дожила до времени Петра и действовала как ведущий институт управления в первые годы его царствования.

Думе были подчинены органы центрального управления — приказы. Число их не было постоянным (колебалось от 40 до 50), системы в распределении ведомств не соблюдалось, поэтому однородные дела ведались различными приказами, редкие приказы простирали свою деятельность на территорию всего государства.

Приказы оказывали свое административно-управленческое воздействие на органы волостного местного управления. В Московском государстве однообразным типом местного управления было воеводское управление. Воеводы совмещали в своем лице и военную, и гражданскую власть. Они являлись как гражданская власть и администраторами, и судьями. Все стороны местной жизни подлежали их ведению.

В таком виде представляются нам геополитическое положение России, формы государственного и административного управления перед началом реформ Петра. Известный российский историк СМ. Соловьев активно поддерживал содержание и необходимость реформ. Он называл Петра I сыном своего народа, выразителем народных стремлений. В течение XVII в. явно обозначились новые потребности государства, и призваны были те же средства для их удовлетворения, которые были употреблены в XVIII в. в так

называемую эпоху преобразований. В русском обществе крепло осознание необходимости перемен. «Народ собрался в дорогу и ждал вождя; этот вождь явился в лице Петра Великого».

Реформаторская деятельность Петра I затронула все стороны хозяйственной, социальной, политической, административно-управленческой деятельности сословных, государственных и общественных институтов, быт и личную жизнь граждан.

Петр реформировал общественное устройство, сословные институты, управленческие структуры не по заранее составленному плану преобразований, а посредством отдельных указов и постановлений между походами и насущными практическими заботами, в процессе решения экономических и административных задач.

Но вряд ли можно было бы ждать от Петра всесторонне разработанного теоретического плана проведения реформ. Его образование, воспитание и жизнь не могли выработать в нем наклонности к отвлеченному мышлению: по своему характеру, темпераменту Петр был практическим деятелем, не любившим абстрактных, доктринерских рассуждений.

В декабре 1699 г. по инициативе царя в России было изменено летоисчисление, которое стало производиться не от сотворения мира, а от Рождества Христова. Новый год вместо 1 сентября стал отмечаться 1 января, по образцу всей Европы. Кроме того, был издан царский указ, чтобы все, кроме духовенства, брили бороду и одевались в иностранную одежду: зимой — в меховую венгерского покроя, а летом — в одежду немецкого образца.

В XVII в. высшее сословие на Руси — дворянство. До Петра дворяне были обязаны заниматься военным делом, административными вопросами и земледелием. Однако войны, которые вела Россия, показали, что нестройные дворянские ополчения не могли успешно бороться с регулярными европейскими войсками. В качестве администраторов допетровские дворяне также себя особо не проявляли, так как не обладали никакой специальной подготовкой. Кроме того, до Петра не существовало разделения должностей военных и гражданских. Власть дворян над крестьянами все крепла, они сравняли своих крестьян с холопами.

Рассмотрим меры, предпринятые Петром в отношении сословий.

Дворяне. Петр задался целью улучшить организацию службы дворян, с этой целью он ввел обязательное первоначальное образование для всех молодых дворян. Они должны были до 15 лет обучаться грамоте и математике в специально устроенных школах при монастырях. Уклонявшийся от обязательного обучения терял право жениться. При поступлении на военную службу дворянин становился солдатом армии или гвардии. Ни один дворянин не мог стать офицером, если он не послужил солдатом. Способности и личные заслуги могли выдвинуть простого крестьянина — солдата в офицеры. Петр основанием для выдвижения по службе поставил не родовитость, не происхождение, а личные способности и заслуги. Рядовой крестьянин, дослужившийся до офицера, становился дворянином.

Прежние дворянские титулы были уничтожены, вместо них появилась лестница служебных чинов (должностей), названная «Табелью о рангах». Вне служебных должностей все дворяне получили общее название: шляхетство. Петр уравнял вотчинные и поместные владения. Указом 1714 г. он запретил дворянам дробить земельные владения при сыновьям. Владелец поместья при наличии нескольких сыновей имел право завещать имение во владение одному из них, а не старшему сыну, как было ранее.

Крестьяне. По отношению к крестьянству Петр ввел вместо поземельной и подворной подати подушную. Холопы уравнивались с крестьянами под общим термином «подданные» шляхетства. Указом Петра был выделен новый вид крестьян — крестьяне, приписанные к фабрикам и заводам. Владельцам заводов (дворянам и не дворянам) разрешили покупать деревни и людей.

Городское сословие. Еще в 1699 г. Петр дал городам самоуправление, но учрежденные им бурмистрские палаты мало помогали городскому сословию.

Опираясь на опыт западноевропейского управления городским сословием, Петр в начале 1720 г. учредил в Петербурге Главный магистрат, которому поручил управлять городским сословием на территории всей России. В соответствии с царским регламентом города разделялись по числу жителей на пять классов, граждане каждого города — на два основных класса: регулярных и нерегулярных граждан.

Регулярные граждане делились также на две гильдии. К первой принадлежали банкиры, купцы, доктора и аптекари, живописцы и ученые. Вторую гильдию составляли мелочные торговцы и ремесленники, объединенные в цехи. Нерегулярными гражданами считались подлые, т.е. люди низкого происхождения (чернорабочие, поденщики).

Городом управляла выборная коллегия — магистрат. Ее избирали из своей среды только регулярные граждане. Магистрат подчинялся Главному магистру, ведал хозяйств (ш города, смотрел за порядком. Главной его целью было развитие торговли и промыслов. Под ведением магистрата было цеховое управление: во главе каждого ремесленного цеха стоял старшина, выбранный из мастеров. На звание мастера ремесленника нужно было сдавать экзамен; без экзамена нельзя было открыть никакого производства. Петр не только оставил городскому сословию все старые льготы, но дал и новые.

Он снял с горожан личную службу по казенным надобностям и избавил от рекрутской повинности. Горожане получили право владеть крепостными людьми и землей наравне с дворянством, если они были фабрикантами и заводчиками. Таким образом, Петр дал возможность городскому сословию занять довольно привилегированное положение, внес в городской быт совершенно новую и стройную организацию.

Развивая управленческую функцию государства, царь осуществил крупные преобразования в структуре и функциях органов центрального и местного управления. Во главе всего центрального управления был учрежден Сенат. Его предназначение состояло в контроле над администрацией. Сенат был высшим административным органом в государстве. Ему в последние годы царствования Петра была вменена и судебная функция. Сенат включал в свой состав президентов коллегий (военной, морской и иностранной) и специально назначенных сенаторов, не являющихся президентами коллегий. При частых отлучках Петра Сенат являлся коллективной главой государства, которого должны все слушаться, как самого Государя. Во главе Сената стоял генерал-прокурор, который докладывал Государю дела Сената, а Сенату — волю Государя.

Под ведением Сената находились коллегии (учреждены в 1718 г.), которые отчасти заменили старые приказы.

Всего было учреждено двенадцать коллегий, вот некоторые из них:

— иностранных дел;

— военная коллегия;

— адмиралтейская

— Штатс-коллегия (ведомство расходов)

— Камер-коллегия (ведомство доходов)

— Юстиц-коллегия (судебная)

— Коммерц-коллегия (торговая);

— Мануфактур-коллегия (промышленность);

—  Главный магистрат (городское управление).

Коллегии не заменили всех старых приказов, некоторые приказы под другим названием продолжали существовать (Медицинская канцелярия. Сибирский приказ).

Коллегии были подчинены Сенату, который направлял им свои указы; в свою очередь, местные органы управления повиновались коллегиям. Однако не все коллегии в одинаковой степени подчинялись Сенату, более самостоятельными из них были военная и морская. Над местными властями в качестве высшей инстанции стояли только три коллегии: Камер и Юстиц-коллегия и Главный магистрат.

Петр существенно преобразовал органы. В 1719 г. вся Россия была поделена на губернии, губернии — на провинции, провинции — на уезды. Во главе губернии был поставлен губернатор; во главе провинции — воевода или вице-губернатор; в уездах финансовое и полицейское управление возлагалось на земских комиссаров, которые отчасти назначались Камер-коллегией, отчасти избирались дворянами землевладельцами в уездах.

Местные учреждения касались лишь дворян и через их посредство — подчиненных им крестьян; стало быть, земское правительство, введенное в областную администрацию в виде ландшафтов и комиссаров, не было обще земским, а было сословным: в уезде оно было дворянским, в городах — гильдейским и цеховым.

Таким образом, можно считать, что высший центральный административный орган — Сенат — объединял и контролировал большинство государственных и местных органов управления. Элементами, связавшими всю администрацию и выполнявшими функции контроля, были фискалы (контролеры финансовые и отчасти судебные) и прокуроры (органы открытого надзора); они состояли при всех учреждениях и были подчинены генерал-прокурору, бывшему связующим звеном между царем и Сенатом, а также органом верховного контроля.

Такова была в общих чертах система государственно-административного и местного управления, сложившаяся при Петре I. Большинство историков считают: несмотря на то что новые формы административных учреждений были явно не национальны и отдавали иноземным влиянием, они были популярны в России в XVIII в. Прежде всего, необходимо заметить, что Временное правительство — высший орган государства — никто не выбирал. По словам П.Н. Милюкова, членов правительства «выбрала русская революция». Переходный характер правительства подтвержден в его постановлении от 10 марта: «Временно, впредь до установления постоянного Правительства, именовать Совет министров — Временным правительством».