Файл: Законодательный процесс в РФ.pdf

Принимая решение об отклонении закона, Совет Федерации выносит постановление, где может содержаться перечень разделов, глав, статей, по которым необходимо преодолеть разногласия с Государственной Думой, а также может содержаться предложение о создании согласительной комиссии.

После этого в пятидневный срок Совет Федерации направляет в

¹Магомедов С. К. Технико-правовые аспекты законотворчества // Адвокат. 2007. N 7. с. 81.

²Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Доклад о состоянии законодательства в Российской Федерации: Законодательное обеспечение основных направлений внутренней и внешней политики в 2006 г. М., 2007. с. 247.

Государственную Думу свое постановление об одобрении или об отклонении федерального закона. А одобренный Советом Федерации федеральный закон (вместе с текстом постановления Совета Федерации) в течение пяти дней направляется Председателем палаты Президенту для подписания и официального опубликования. Что касается принятого Государственной Думой федерального закона, не относящегося к разряду обязательно рассматриваемых в Совете Федерации и не рассмотренного в четырнадцатидневный срок, то на пятнадцатый день со дня поступления из Государственной Думы он также направляется Председателем Совета Федерации Президенту России для подписания и официального опубликования, о чем уведомляется Государственная Дума.

Процедура рассмотрения проекта федерального конституционного закона на заседании Совета Федерации аналогична процедуре рассмотрения федерального закона. При одобрении комитетом Совета Федерации проекта федерального конституционного закона Совет Федерации большинством голосов от общего числа членов палаты принимает решение либо провести голосование по одобрению проекта закона без обсуждения, либо обсудить законопроект.¹

Постановление об отклонении проекта конституционного закона в течение пяти дней со дня принятия направляется в Государственную Думу. В случае одобрения Государственной Думой проекта федерального конституционного закона в редакции Совета Федерации повторное голосование на заседании Совета Федерации не проводится. Если повторное рассмотрение Государственной Думой проекта федерального конституционного закона, Федерации, приведет к частичному согласию с предложениями верхней палаты, то данный проект закона будет рассматриваться Советом Федерации как вновь принятый ².

¹Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2007 года о состоянии законодательства в Российской Федерации: Законодательное обеспечение основных направлений внутренней и внешней политики. М., 2007. с. 220.

Что же касается законов о поправках к Конституции, то гл. 16 Регламента Совета Федерации при рассмотрении данных вопросов определяет следующую процедуру. Во-первых, необходимо вспомнить, что в соответствии со ст. 108 и 136 Конституции РФ проект закона о поправке к Конституции после одобрения Государственной Думой должен быть рассмотрен в Совете Федерации. Председатель Совета Федерации направляет поступивший из Государственной Думы проект закона о поправке к Конституции в Комитет Совета Федерации по конституционному законодательству, а при необходимости - и в другие комитеты Совета Федерации.

На Комитет по конституционному законодательству в этом случае ложится нагрузка обобщения предложений других комитетов палаты к данному законопроекту и подготовки заключения, по итогам которого он (комитет) вправе рекомендовать палате одобрить или отклонить данный законопроект о поправке к Конституции РФ. Принятие законопроекта о поправке возможно только в том случае, если за его одобрение проголосовали не менее трех четвертей от общего числа членов Совета Федерации.¹

При отклонении законопроекта Совет Федерации может предложить Государственной Думе создать согласительную комиссию и в постановлении об отклонении изложить свою редакцию отдельных положений проекта закона. Данное постановление вместе с проектом закона в пятидневный срок направляется в Государственную Думу.

В случае одобрения Советом Федерации закона Председатель палаты в течение пяти дней с момента принятия закона должен опубликовать для всеобщего сведения уведомление о принятии закона, текст самого закона о поправке с указанием дат его одобрения Государственной Думой и Советом Федерации, а также информацию об условиях вступления в силу принятого

¹Законодательство в Российской Федерации (науч. -практ. и учеб. пособие) / Под ред. А. С. Пиголкина. М., 2007. с. – 35.

закона и о порядке его рассмотрения законодательными (представительными) органами субъектов РФ.

Одновременно текст закона о поправке к Конституции направляется для рассмотрения в законодательные (представительные) органы субъектов РФ, которые в течение года должны рассмотреть данный вопрос. Учет данных из субъектов осуществляет Комитет Совета Федерации по конституционному законодательству. Закон о поправке к Конституции считается одобренным законодательным (представительным) органом субъекта, если данный орган одобрил его в целом, без предложений о внесении в него изменений и дополнений, и направил постановление об этом в Совет Федерации.¹

Постановление Совета Федерации незамедлительно направляется Президенту страны и в законодательные (представительные) органы субъектов. Текст закона в соответствии со ст. 139 Регламента Совета Федерации в течение семи дней с момента установления результатов его рассмотрения в субъектах Федерации направляется Председателем палаты Президенту для подписания и опубликования. В противном случае процедура рассмотрения закона прекращается.

Федеральным законом от 4 марта 1998 г. "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации" (далее - Закон о поправках) предусматривается процедура обжалования постановления Совета Федерации о результатах рассмотрения Закона о поправках в Верховный Суд (ст. 11 Закона о поправках). Это право принадлежит Президенту и законодательному (представительному) органу субъекта, которым они могут воспользоваться только в течение семи дней со дня принятия постановления Советом Федерации. Кроме этого, на заявителя, подавшего жалобу в Верховный Суд РФ, ложится обязанность немедленно известить об этом Совет Федерации и Президента страны ².

¹Сперанский М. М. Руководство к познанию законов. СПб. 2005. с. 40.

²Прянишников Е. А. Законодательная техника: научно-практическое пособие. М., 2006. с. 231.

Верховный Суд рассматривает такие споры в соответствии с гражданско-процессуальным законодательством РФ. В этом случае закон о поправках не направляется Президенту РФ для подписания и официального опубликования до вступления в законную силу решения Верховного Суда РФ.

Если Верховным Судом будет установлена необходимость пересмотра постановления Совета Федерации о результатах рассмотрения закона о поправке в субъектах Федерации, Совет Федерации на очередном заседании должен будет повторно рассмотреть данный вопрос по описанной выше процедуре.

2.3.  Роль Президента РФ в процессе принятия закона

Важнейшими участниками процесса законодательной деятельности в Российской Федерации, исходя из положений Конституции и реальной практики их применения, являются прежде всего палаты Федерального Собрания и глава государства – Президент РФ. Впервые в полном смысле инициативные законопроекты стали всерьез разрабатываться и рассматриваться Верховным Советом Российской Федерации лишь с 1990 г., однако процесс этот шел стихийно и не планово, а иногда просто “в противоречии” союзным законодательным актам.

Введение в Конституцию РСФСР должности Президента и последовавшее затем всенародное избрание первого Президента РСФСР, осуществленные впервые в истории страны на основе решения всенародного референдума, сделали Президента более легитимным, чем сформированные до проведения референдума Съезд народных депутатов и Советы народных депутатов, поскольку только этот орган власти был установлен прямым волеизъявлением всего народа.

В то же время за Съездом народных депутатов сохранялся статус “высшего органа государственной власти”.

Таким образом, вмонтированное в структуру Конституции РСФСР чужеродное звено (по идеологии этой Конституции) в виде института президента еще больше нарушило и так шаткий и условный баланс отношений представительной и исполнительной власти в России, в том числе и в законотворческой сфере и законодательном процессе.

В результате отсутствия конституционно закрепленного механизма взаимодействия исполнительной и законодательной власти в период 1991–1993 гг. Съезд народных депутатов и Верховный Совет получили возможность блокировать, а зачастую и прямо противодействовать законной деятельности Президента по реализации им своих конституционных полномочий ¹.

Характерным примером в данном случае может служить сложившаяся тогда практика, когда при рассмотрении в Верховном Совете внесенных Президентом законопроектов, его официальным представителям по данным проектам даже не давали возможности выступить. Президент же был лишен возможности влияния не только на ход законодательного процесса в целом, но даже на ход рассмотрения своих собственных законодательных инициатив, а также и использования чисто информационных рычагов воздействия в законодательном процессе.

Реально осознавая всю опасность политических последствий неразрешенности названной конституционно-правовой коллизии, Президент России инициировал в начале 1993 г. процесс разработки проекта новой Конституции Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации четко сформулировала и закрепила полномочия по осуществлению функций государственной власти всеми составляющими ее основными субъектами, в том числе Президента России

__________________________________________________________________

¹Шохин А. Н. Взаимодействие властей в законодательном процессе. – М.: Наш дом , 1997. – С. 144.

как главы государства и гаранта Конституции и Федерального Собрания Российской Федерации в качестве законодательного органа – парламента страны ¹.

Конституционными нормами также впервые были установлены важнейшие принципы и правила взаимоотношений Президента Российской Федерации и палат Федерального Собрания, включая основы правового механизма и процедуры их взаимодействия между собой в законотворческом процессе.

Практика взаимоотношений Президента Российской Федерации с палатами Федерального Собрания в законотворческой сфере, основанная на этих принципах, показала за прошедшее с декабря 1993 г. время их достаточно высокую эффективность. Конституция РФ закрепила активную роль и полномочия Президента на всех стадиях законотворческого процесса. Президент РФ обладает правом законодательной инициативы, которое реализует достаточно интенсивно. За 2000 г., например, Президент внес в Государственную Думу свыше сорока законопроектов ².

Обширная программа законопроектных работ была намечена ещё в Послании Президента Федеральному Собранию “Об укреплении Российского государства” от 24 февраля 1994 г., а также в его предложениях к подготовке законопроектов на 1994–1995 гг ³.

В свою очередь, Государственная Дума рекомендовала Президенту и Правительству шире использовать право законодательной инициативы по разработке и внесению в эту палату проектов федеральных конституционных

законов и федеральных законов, принятие которых прямо предусмотрено Конституцией, сводных кодифицированных актов, а также федеральных законов, необходимых после принятия Гражданского кодекса.

________________________________________________________________

¹Авакьян С. А. Федеральное Собрание – парламент России. – М.: Рос. юрид. издат. дом, 1999. – С. 325.

²Головлев В. И., Нефедова Т. И. Государственная Дума второго созыва: роль и место в политическом переломе. – М.: РИО "МОСОБЛУЦРПОЛИГРАФИЗДАТА", 2000, стр. 12–13.

³Авакьян С. А. Федеральное Собрание – парламент России. – М.: Рос. юрид. издат. дом, 1999. – С. 212.

В постановлениях Государственной Думы обычно указывается, что законодательные инициативы, содержащиеся в ежегодных Посланиях Президента, считаются приоритетными в программе законопроектных работ.

В мае 1997 г. глава государства обратился в Совет Федерации, указав на то, что “растет число федеральных законов, направленных Президенту РФ без рассмотрения на заседаниях палаты. В итоге важные законы, в том числе затрагивающие существенные вопросы жизни регионов, остаются без внимания Совета Федерации. Понимаю, что основная причина такого положения – в несовпадении конституционных сроков рассмотрения законов со сроками заседаний Совета Федерации. Однако поскольку именно законодательная деятельность является главной функцией парламента, полагаю, что график заседаний Совета Федерации мог быть более тесно увязан именно с этой задачей”.