Файл: Законодательный процесс в РФ.pdf

Совместные усилия Президента, Правительства и Федерального Собрания в области законопроектной работы должны быть сосредоточены также на подготовке кодифицированных актов (Трудовой, Жилищный, Налоговый, Административный, транспортные, Воздушный, Морской и процессуальные кодексы). В настоящее время в России действует много устаревших, внутренне противоречивых кодифицированных актов, которые были изданы 20–30 лет назад в условиях другой общественно-политической и экономической системы. Например, совершенно не отвечает потребностям времени Закон о государственных пенсиях, который по существу превратился в закон о выплате всем единого пособия без учета трудового стажа и размера заработка.

Для достижения необходимого взаимодействия между Президентом и Федеральным Собранием чрезвычайно важно обеспечить согласованность на ранних стадиях подготовки законопроектов, устранить дублирование в законодательной деятельности, активнее использовать возможность создания рабочих экспертных групп, комиссий с представительством в них всех ветвей власти. Рациональное разделение труда между участниками, обладающими правом законодательной инициативы, предполагает также, чтобы законопроекты по экономической тематике вносились, как правило, федеральным Правительством, отвечающим за проведение экономической политики государства.

При рассмотрении законопроектов на заседаниях палат участвуют его уполномоченные представители, они выражают интересы Президента и доводят его точку зрения до депутатов. В российской практике и сам Президент неоднократно высказывал свое отношение как к конкретным законам, так и ко всей законодательной деятельности парламента. Последнее, как правило, реализовывалось в его ежегодных Посланиях Федеральному Собранию.

Создание согласительных комиссий с участием представителей Государственной Думы, Совета Федерации и Президента для преодоления возникших разногласий по законопроектам – один из характерных примеров такого взаимодействия в законодательном процессе ¹.

Уроки прошедших выборов в Государственную Думу и острые дебаты между палатами по поводу формирования Совета Федерации свидетельствуют о бесспорно решающем влиянии Президента на ход этих событий.

С другой стороны, а это неизбежно, при конституционной самостоятельности палат, разном порядке их образования и качественном составе их представителей перед Президентом неизбежно возникает необходимость дифференцированно определять линии взаимоотношений с ними. Государственная Дума после очередных выборов может быть оппозиционной по отношению к курсу Президента (что нередко и в зарубежной практике). Вместе с тем, в наших условиях реальная угроза конфронтации с Федеральным Собранием (как двухпалатным парламентом) возникает у Президента только тогда, когда Государственную Думу в

__________________________________________________________________

¹Авакьян С. А. Федеральное Собрание – парламент России. – М.: Рос. юрид. издат. дом, 1999. – С. 164.

принятии конкретных законов активно поддерживает другая палата – Совет Федерации.

При отсутствии единства между палатами действующая процедура принятия федеральных законов позволяет Президенту заблокировать любой закон, с которым он не согласен по тем или иным соображениям. Ведь для преодоления вето Президента требуется одобрение закона в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Следовательно, в основной сфере деятельности – законотворчестве – палаты Федерального Собрания связаны настолько тесными “узами” с Президентом, что иного пути, кроме сотрудничества, у них просто нет ¹.

3. Проблемы совершенствования законотворчества в РФ

3.1. Проблемы создания единого правового пространства в РФ

В период крупных преобразований в России со всей остротой встали вопросы о новой роли права, об обновлении и развитии законодательства. Однако дело не сводится к принятию тех или иных актов, ибо само по себе увеличение их числа не свидетельствует о повышении уровня правовой урегулированности общественных отношений и укреплении законности. Нужна современная научная концепция, позволяющая предвидеть динамику развития российского законодательства, соотношение его отраслей и подотраслей, определить приоритетные законы на ближайшую перспективу, последовательность принятия иных законов, исходя из интересов граждан и государства, потребностей экономики, социальной и политической сфер.

За последние 13 лет законодательство РФ существенно обновилось. Некоторые его отрасли создаются заново. Закон постепенно занимает

__________________________________________________________________

¹Окуньков Л. А., Рощин В. А. Вето Президента: Научно-практ. пособие. – М.: Городец. Формула права, 1999. – С. 208.

ведущее положение в правовом регулировании.

Вместе с тем столь стремительный темп законотворчества породил ряд острых противоречий и проблем.

Во-первых, действующее законодательство России не всегда является системным: не всегда согласованно действуют акты бывшего СССР, Российской Федерации и международно-правовые. По-прежнему «сталкиваются» акты разного уровня - законы, акты Президента, Правительства, субъектов Федерации.

Во-вторых, порой уже подготовленные нормативные акты не унифицированы по структуре, не связаны с действующим законодательством. Не всегда в них выдерживаются стиль изложения и единство терминологии. Имеются случаи несоблюдения обязательного правила отмены устаревших актов и их частей, если они противоречат новым законам. В ряде случаев недавно принятые законы страдают излишней декларативностью предписаний, иногда в них отсутствует эффективный механизм действия норм закона и обеспечения их реализации, что отрицательно сказывается на применении законов ¹.

Анализируя качество принятых за последнее время федеральных законов, В.В. Путин указал на то, что позитивные результаты в законотворчестве не могут оправдать принятия законов, часто противоречащих друг другу. Одни законы, будучи принятыми, не исполняются. Другие же постоянно подвергаются изменениям, иной раз даже не вступив в силу².

Анализ российского законодательства требует отметить тенденцию неравномерного развития его отраслей и подотраслей, что затрудняет установление их сбалансированного соотношения. Внутри отраслей наблюдаются как «вакуумы», когда отсутствует регуляция отдельных институтов, так и, напротив, чрезмерное дробление правовых актов и норм,

__________________________________________________________________

¹Проблемы юридической техники: Сборник статей. Нижний Новгород, 2008.

²Спирин М. Ю. Теоретические проблемы законотворческой деятельности в Российской Федерации 2007.

регулирующих отдельные виды отношений. Отсутствие или слабость общей и отраслевых концепций развития законодательства затрудняет разработку научных основ системы законодательства. А ведь это целостная система со своими элементами, их внутренними связями, в которой существуют свои закономерности. Вряд ли нужно поддерживать тенденцию искусственной дифференциации и специализации отраслей и подотраслей ¹.

Однако наряду с субъективными причинами, и в частности, нарушением правил законодательной техники, необходимо выделить и объективные причины, в том числе, стремительные изменения действительности. В стране появлялись новые общественные отношения, сменялись старые, в связи с чем, законодатель просто не мог поспеть за изменяющимися условиями действительности. На наш взгляд, если и можно было избежать ошибок связанных с законодательной техникой, то уж уследить за стремительно меняющейся обстановкой в стране просто невозможно. Законодателю приходилось в поспешном порядке «латать дыры, чтобы корабль не затонул», поэтому поспешность, меняющаяся действительность играли не последнюю роль в проблемах связанных с законотворчеством.

Но несмотря на проблемы и недостатки законотворчества, можно подчеркнуть и ряд несомненных положительных черт современного законотворчества.

Во-первых, за рассматриваемый период создана надлежащая правовая база основ законотворческого процесса. Вслед за Конституцией РФ, приняты Федеральные Конституционные Законы, Регламенты законотворческих органов. Окончательно сформировались все ступени правотворческих органов как в РФ, так и в субъектах РФ. Четко разделена законотворческая деятельности федерации и ее субъектов.

Созданы общие черты законотворческой концепции, которые находят отражение в ряде нормативных актов ².

__________________________________________________________________

¹Тихомиров Ю. А. Законодательная техника: научно-практическое пособие. М., 2007. С. 8 — 9.

²Поленина С. В. Законотворчество в Российской Федерации. М., 2006. с. 138.

Проведенный анализ позволяет предвидеть некоторые общие тенденции и обусловленные ими возможные сценарии развития законодательства.

Вариант первый - ориентация на механическое увеличение количества федеральных законов - не дает необходимых результатов, поскольку по-прежнему придает им самодовлеющий характер и отрывает их от целевых программ и других документов, актов.

Вариант второй - параллельное развитие федерального законодательства и законодательства субъектов РФ - может укрепить их законодательную базу, но излишняя стремительность темпов законотворчества затруднит реализацию самих федеральных законов.

Вариант третий - сохранение прежних соотношений законов, указов и иных подзаконных актов - может по-прежнему ослаблять правовую стабильность в стране.

Вариант четвертый - игнорирование объема саморегуляции, который будет увеличиваться по мере укрепления местного самоуправления и институтов прямой демократии, - может ослабить социальный эффект действия законов.

Вариант пятый - недооценка курса на последовательную реализацию законов в их системной связи - будет усиливать деструктивные тенденции и приведет к дальнейшему снижению уровня законности в стране.

Нетрудно заметить, сколь важно оценить все названные варианты и не поддаться искушению действовать лишь на волне какого-либо одного из них. Системный и аналитический подход к состоянию российского законодательства и тенденциям его развития в целом, а также его отдельных отраслей, подотраслей и институтов требует комплексной, а не односторонней оценки и прогнозов. Это значит, что концепции отраслей законодательства должны обрисовать «вариантную картину» их развития, в тесной связи с тенденциями развития российского законодательства и в контексте социально-экономического и политического развития страны.

Что же касается будущего и современности законотворческого процесса в Российской Федерации, то на наш взгляд, при соблюдении правил законодательной техники, перечисленных проблем можно легко избежать. В этой связи выделяют четыре основные направления комплексного применения законодательной техники.

Во-первых, систематическое и планомерное воздействие на законодательную деятельность, когда с ее помощью удается тщательно и юридически корректно формировать нормативную ткань будущего закона, проводить юридическую экспертизу с точки зрения соблюдения правил законодательной техники, не допускать и исправлять законодательные ошибки.

Во-вторых, законодательная техника оказывает влияние на правоприменительную деятельность, способствуя правильному пониманию смысла законов и содержания правовых норм, верному применению их как основания для издания подзаконных актов, осуществления юридических действий, использования механизма правовой защиты граждан и юридических лиц.

В-третьих, законодательная техника выступает в качестве средства международного обмена правовой информацией, как способ сближения национальных законодательств и введения общих и согласованных юридических режимов. Тем самым достигается "сопряженность" информационно-правовых технологий обработки, хранения и использования законодательных массивов в рамках СНГ, Совета Европы, других межгосударственных объединений и международных организаций.

В-четвертых, законодательная техника служит средством обучения основам правотворчества и правоприменения.

Таким образом, совершенствование и исполнение правил законодательной (юридической) техники, видится нам базисным направлением законотворческого процесса в Российской Федерации.

3.2. Оптимизация законотворческого процесса

После принятия Конституции России 1993 г. фактически обновилось конституционное, гражданское, уголовное, финансовое, банковское, административное законодательство. Наряду с этим положительным явлением, по свидетельству коллектива научных сотрудников Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, «современное российское законодательство находится в неупорядоченном состоянии: не отработана единая, внутренне согласованная система российского законодательства; имеется большое число формально действующих, но фактически утративших силу законодательных и иных нормативных актов; многие акты до сих пор не приведены в соответствие с Конституцией РФ: нормативно не определен круг законодательных и иных актов бывшего Союза ССР, сохраняющих свое действие на территории РФ. Нуждается в завершении разграничение правотворческих полномочий Федерации и ее субъектов».