Файл: Законодательный процесс в Российской Федерации (Одобрение закона Советом Федерации. Подписание закона Президентом РФ).pdf

2.1. Стадия законодательной инициативы. Стадия рассмотрения законопроекта в Государственной Думе. Стадия принятия закона Государственной Думой

В первую очередь стоит рассмотреть порядок законотворческой деятельности в целом. В науке конституционного права и в теории права не сложилось единства мнений по поводу включения или исключения тех или иных стадий законотворческого процесса, что, в свою очередь, не позволяет однозначно судить о его содержании.

Стадия законотворческого процесса в общем виде определяется как «самостоятельный этап процедурных действий по формированию государственной воли, организационно обособленный комплекс тесно связанных между собой действий, которые направлены на создание данного нормативного акта».^[7]

По мнению Хмелевского С.В., «говорить о начальном и конечном этапе процесса создания закона можно лишь с очень большой долей условности; как и всякий творческий процесс, он непрерывен и, по сути, бесконечен; скорее речь можно вести о переходе из одного качественного состояния в другое».^[8]

Ряд исследователей предлагают выделять следующие его стадии:

1) разработка законопроекта (выявление общественных интересов, разработка концепции законопроекта, написание текста законопроекта и т.д.);

2) официальное внесение законопроекта субъектом права законодательной инициативы в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации;

3) рассмотрение и принятие законопроекта Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации;

4) рассмотрение и одобрение закона Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации;

5) подписание закона Президентом Российской Федерации и его обнародование.

Многие ученые определяют, что законотворческий процесс включает такие стадии, как подготовка законопроекта, сбор информации, составление концепции и текста законопроекта, внесение проекта закона в орган законодательной власти, рассмотрение в уполномоченных подразделениях органа государственной власти, принятие и одобрения закона в палатах парламента, подписание и опубликование.

С позиции Смирновой Я.Б., «прежде чем получить окончательную формулу и обязательную силу, каждый закон должен пройти через четыре стадии:

1) законодательная инициатива или почин;

2) обсуждение закона;

3) утверждение закона и

4) обнародование закона».^[9]

На первом этапе «вызревает» идея о необходимости разработки нового правового акта, внесения изменений в существующие или их отмене, происходит подготовка необходимых документов и проведение процедур по инициации.

На втором этапе предпринимается попытка выявить целесообразность принятия или отмены нормы, рассматривается подготовленная инициатива, совершенствуется содержательная часть, принимается решение об одобрении или отклонении проекта.

В случае принятия положительного решения на третьем этапе происходит подписание акта уполномоченным органом и его обнародование.

На последнем, четвертом этапе, подписанный и опубликованный акт вступает в юридическую силу. К этому же этапу названные авторы относят дальнейшее внесение изменений в действующий акт.

Стадии, предшествующие внесению законопроекта в федеральных орган законодательной власти, все еще являются предметом многочисленных научных дискуссий.

Ученые называют первой стадией (этапом) законотворческого процесса «оценку общественных явлений и процессов с целью определения их организованности (упорядоченности) — так называемый аналитический этап»; «законодательную (правотворческую) инициативу»; «подготовку проекта».

Для подробного описания участия в законотворческом процессе широкого круга субъектов предлагается разделение законотворческого процесса на четыре этапа, каждый из которых представляет собой качественно новый уровень работы над проектом закона и новый состав субъектов (участников) процесса: предзаконопроектный, законопроектный, законодательный, постзаконодательный. Названные этапы включают более мелкие конкретизирующие процедуры. Данное деление основано не на прохождении законопроекта определенной инстанции (допарламентской / парламентской / послепарламентской), а на качественном изменении статуса законопроекта.

Начальным для законотворческого процесса выступает предзаконопроектный этап. Акцентирование внимания на начале законотворческого процесса обусловлено разработкой правовой нормы.

Предзаконопроектный этап важен с точки зрения зарождения идеи, появления под влиянием развития общественно-политической мысли такого образа суждений, который приводит субъектов или участников процесса к потребности эти суждения воплотить в юридически значимой форме.

Учитывая такой признак нормативного правового акта, как общеобязательность, инициативная группа (разработчик) должна удостовериться в целесообразности нормотворчества, провести широкий анализ существующих общественных отношений и возможных последствий принятия акта.

2.2. Одобрение закона Советом Федерации. Подписание закона Президентом РФ

Завершается законопроектный этап в момент регистрации законопроекта в качестве официального юридического документа в аппарате законодательного органа. Согласно регламенту Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации поступивший на имя Председателя Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации законопроект регистрируется в Управлении документационного и информационного обеспечения Аппарата Государственной Думы и ему присваивается регистрационный номер.^[10]

Одновременно в автоматизированной системе обеспечения законодательной деятельности заводится электронная регистрационная карта, в которой фиксируются дата и время поступления законопроекта в Государственную Думу, затем заносятся сведения о прохождении проекта через предусмотренные Регламентом стадии.

После регистрации законопроекта в качестве документа, поступившего в законодательный орган, начинается законодательный этап.

Из наименования этого этапа видно, что предметом деятельности субъектов и участников законотворческого процесса является проект закона, обладающий качествами официального процессуального документа, т.е. не просто текст о намерениях, а специальный правовой акт, прошедший официальную регистрацию, имеющий реквизиты, позволяющие его идентифицировать, но не обладающий ни одним из юридических свойств действующего закона, имеющий нестабильное содержание.

В пределах законодательного этапа на пути своего движения к конечной цели законотворческого процесса проект закона должен пройти через все предусмотренные правовыми нормами для соответствующего вида закона стадии.

Содержание постзаконодательного этапа законотворческого процесса представляет собой цепочку организационно-правовых стадий, в рамках которых управомоченными субъектами в отношении принятого закона совершаются определенные действия.^[11]

В рамках этого этапа имеет место доведение принятого закона до уровня необходимых юридических требований с точки зрения юридической техники, но уже без содержательного изменения текста этого закона.

И в рамках данного этапа принятый закон последовательно проходит через ряд процессуальных стадий, на каждой из которых обретает соответствующий статус: направление на подпись, поступление на подпись, подписание Президентом Российской Федерации, направление для официального опубликования, опубликование, вступление в законную силу.

Факультативными можно назвать стадии повторного принятия закона после отклонения Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, после рассмотрения в согласительной комиссии палат, после отклонения Президентом Российской Федерации. После этого закон, регулируя определенные общественные отношения, вновь становится объектом мониторинга.

Рассмотренная совокупность этапов показывает, что все они составляют единый и целостный процесс создания закона, взаимно дополняют друг друга, имеют общую целевую направленность. Для эффективности законотворческого процесса на каждом его этапе требуется высокий уровень взаимодействия всех его участников.

2.3. Проблемы законодательного процесса РФ и пути их решения

На формирование общества на любом этапе его развития влияет общественное мнение. В том числе, общественное мнение находит отражение в нормативно правовых актах. Однако в этой связи могут возникнуть различные вопросы. Например, как должны соотноситься общественное мнение и нормы права. Могут ли нормы общества влиять на принятие федеральных решений, а именно нормативно-правовых актов. И, что самое главное, стоит рассмотреть может ли Федеральное собрание РФ, как представительный орган власти РФ, осмысленно допускать учет популярных предпочтений в процессах принятия федеральных решений.

Но какое отношение имеет к законотворческому процессу общественное мнение, или популярные в обществе предпочтения? С одной стороны, важно помнить, что право делится на естественное и позитивное право. Естественными правами можно назвать права человека, которые он приобретает при рождении, а позитивные права – это установленные государством, приобретаемые права и свободы. Можно сказать, что в какой-то мере мораль проявляется в естественных правах человека. Дискуссии о соотношении права естественного и права позитивного имеют длительную историю и продолжаются до настоящего времени. Но следует признать бесспорным тот факт, что естественное право первично и является первоосновой для права позитивного. Последнее есть законодательная форма и выражение сущности естественного права. Необходимо согласиться с мнением тех ученых, которые эти категории не противопоставляют, а правильное их понимание видят в гармоничном сосуществовании данных категорий. Законодательная форма в данном случае является именно гарантией существования естественного права, в случае нарушения которого будут включаться механизмы его защиты.^[12]

Целью существования указанных критериев является регулирование общественной жизни. Так, наиболее значимые для общества и государства отношения регулируют нормы закона, охраняя права граждан и защищая их в случае неправомерного посягательства на права и свободы субъектов общества. Когда область человеческих отношений находится вне действия норм закона, включаются нормы морали и нравственности, являющиеся тем упорядочивающим элементом, в соответствии с которым люди строят свои отношения. Таким образом, нормы права и общественное мнение следует рассматривать как взаимодополняемые и сосуществующие элементы, которые требуют к себе равного уважения и соблюдения.

Необходимо принять во внимание и некоторую относительность общественного мнения. Имеют место общепризнанные нравственные ценности и нравственные ценности для некоторой общности людей, поскольку в любом обществе (государстве) люди, придерживающиеся схожих моральных принципов, убеждений и взглядов, образуют социальные классы (общности). Однако существует иерархия моральных и нравственных ценностей, присущих отдельному индивидууму. Личность есть ячейка общества, совокупность (некоторое множество) которых и формирует моральные критерии некоторой общности либо общества в целом. Декларируя нравственные ценности, государство должно внимательно оценивать интересы отдельного субъекта, прежде чем оперировать ими в правоприменительной деятельности.^[13]

Однако право и мораль имеют немало различий. В частности, различия становятся очевидными при подробном рассмотрении основным признаков, свойственных каждому социальному институту.

Основные отличия норм общественного мнения от норм права следующие:

Нормы общественного мнения формируются обществом, а нормы права устанавливаются государством. Конечно, на все нормы (как права, так и морали) в какой-то мере влияет история государства, уровень развития общества, исторические аспекты и другие внутренние и внешние факторы. Однако с учетом всего этого влияния нормы общественного мнения происходят в основном внутри общества. А нормы права, по сути, устанавливаются извне, государством, в некоторой степени отделены от общества.

Нормы права всегда законодательно закреплены в законодательстве. Правовой нормы не будет без ее легального установления. Кроме того, в государстве существует определенный порядок установления нормы права – от возникновения потребности в этой норме до вступления в силу законодательного акта. Норма общественного мнения, в свою очередь, не закреплена законодательно, возникает более стихийно. Какие-то моральные нормы могут существовать долго, но, так как они формируются обществом, такие нормы могут быстро меняться в зависимости от социальных настроений.^[14] Не существует установленного порядка формирования, принятия и изменения норм общественного мнения, данные нормы нельзя считать контролируемыми.