Файл: Отношения, возникающие в государстве при реализации формы государственного устройства.pdf

Данные подходы не являются взаимоисключающими, а наоборот, дополняют друг друга, ибо любой вид научного определения предполагает выделение существенных признаков, которые мыслятся в содержании понятия. По справедливому мнению Э.В. Тадевосяна, можно и нужно «вырабатывать общее определение федерации, охватывающее все ее типы, виды, формы и модели. Как такое определение оно не может быть конкретным по своей сути и характеру, но может и должно быть по необходимости достаточно абстрактным, обобщающим, состоящим из относительно более широкого, родового понятия (форма политико-территориальной организации государства) и ряда самых общих видовых сущностных признаков (атрибутов), которые отличают федерацию от других государственных форм (унитарное государство, конфедерация и др.)^[24].

В традиционном значении федерация понимается как «форма государственного устройства, когда из нескольких государств создается одно». В современных условиях понятие трактуется несколько иначе: «Федерация может быть не обязательно объединение государств, а такое исторически сложившееся государство, которое, постепенно развиваясь, переходит на путь федерализации». Очевидно, что такое определение не содержит всех признаков федерации и является слишком широким.

Ошибкой слишком широкого определения страдают также многие определения через род и видовое отличие, в которых не всегда проводится различие между федерацией как формой государственного устройства и самим федеративным государством. В научных словарях приводятся, например, такие определения: «Федерация – форма государственного устройства, существующая, как правило, в многонациональных государствах. Представляет собой сложное (союзное) государство, состоящее из государственных образований, обладающих юридически определенной политической самостоятельностью»^[25].

«Федерация – форма политико-территориального и (или) национально- государственного устройства, представляющая собой сложное (союзное) государство, состоящее из государственных образований, обладающих юридически определенной политической самостоятельностью»^[26].

«Федерация – 1) союз нескольких государств с целью создания нового единого государства, при котором вошедшие в федерацию государства сохраняют часть своих прав как субъекты федерации; 2) союз отдельных обществ, организаций»^[27].

В настоящее время известно много определений федерации, федеративного государства, федеративного устройства, позволяющих по-разному сконструировать процесс становления этой формы государственности.

Как правило, федерация понимается как система государственного устройства, в которой действуют центральное и региональные органы государственной власти с разграниченными полномочиями в установленной федеративной Конституцией сфере, т.е. она имеет два уровня управления и, соответственно, два уровня законодательства, каждому из которых гарантирована определенная самостоятельность в определенных сферах деятельности. Входящие в состав федеративного государства субъекты обладают правом как на самоуправление, так и на соучастие в общем конституционном управлении всей федерации.

Таким образом, федерация – это союз нескольких территорий (областей, государств), союз народов. То есть федерация – это соглашение, посредством которого несколько государственных образований берут на себя взаимные и равные обязательства для осуществления особых задач, ответственность за которое возложена исключительно на представителей федерации. Соответственно, смысл понятия федерации заключается в формировании государства на базе соглашения между определенными субъектами.

«Федерация» определяется как одна из форм государственного устройства, при которой несколько государственных образований, обладающих определенной юридической и политической самостоятельностью, образуют одно союзное государство. Всякое федеративное государство состоит из отдельных субъектов (штатов, земель, кантонов и т. д.).

Многие современные федерации исторически возникали как унитарные государства, которые в процессе эволюции по разным причинам трансформировали форму территориально-государственного устройства, что, в свою очередь, не могло не отразиться на форме правления и форме государственно-правового режима как взаимосвязанных элементах формы государства. В результате анализа опыта федерализации более пятидесяти государств мира И.Н.Ившина делает следующие выводы^[28].

Во-первых, федерализация как способ изменения формы государства возможна только в уже существующем государстве, в отличие от федерализации, проводящейся параллельно с учреждением государственности, как было, например, в Соединенных Штатах Америки, Канаде, Австралии.

Федерализация, осуществляемая «сверху», может реализовываться двумя путями – либо эволюционно, посредством поэтапных конституционных реформ, либо посредством революции.

Децентрализация не всегда приводит к появлению федеративного государства; ее результатом может быть, например, лишь расширение полномочий органов местного самоуправления без формирования субъектов федерации и соответствующих органов государственной власти, т.е. без учреждения федеративной государственности. Кроме того, децентрализация власти по вертикали может охватывать не всю территорию государства, а лишь некоторые его части. Так, например, реформы, проведенные в конце XX в. в Великобритании, не привели к учреждению федерации на Британских островах, а лишь расширили сферу компетенции органов власти Шотландии, Уэльса и Северной Ирландии. Органы же собственно Англии не получили подобных полномочий. То есть в результате государство осталось унитарным.

Во-вторых, если становление федеративной государственности начинается «сверху», то возникает реальная опасность превалирования субъективного, волюнтаристского подхода к процессу федерализации, игнорирование ее объективных предпосылок, последовательности и логики проведения необходимых этапов и процедур. Объективизацией результата федерализации здесь является вновь принятый конституционный акт, учреждающий федеративную форму территориально-государственного устройства. Однако этот акт нельзя считать самоцелью и отправной точкой федерализма, так как он должен отражать не желаемое состояние общественных отношений (содержать нормы-программы и нормы-цели), а закреплять нормы-принципы, способные реализовываться в повседневных отношениях на всех уровнях власти, «здесь и сейчас».

С.Д. Валентей утверждает, что «сформировать... демократическое федеративное государство лишь путем его провозглашения таковым в конституции невозможно. Требуется соответствующим образом «перенастроить» экономическое, социальное, политическое и прочие пространства страны»^[29]. Действительно, если декларировать создание федерации без вызревших для этого предпосылок и возникших причин, то государство становится федерацией лишь формально и фактически функционирует по типу унитарного государства, рискуя рухнуть и перестать быть таковой при любом изменении политической ситуации. Примерами подобной федерализации можно считать попытки создания федераций в Советском Союзе, Чехословакии и Югославии.

Напротив, если конституционные реформы объективно назрели, фактически сложился комплекс предпосылок и причин, существующие общественные отношения безотлагательно требуют принципиально иного правового регулирования, то федерализация может стать одновременно и необходимостью, и благом. Классическим примером трансформации унитарного государства в федерацию посредством конституционных реформ является современная Бельгия. Однако данный пример не является показателем того, что изменение формы государственного устройства делает управление государством эффективнее и проще. Так, Королевство до сих пор не может создать жизнеспособное федеральное правительство, которое в равной степени будет удовлетворять интересы и фламандской и франкофонной частей страны.

Понимание сущности федерации можно произвести посредством выделения и анализа его специфических признаков. В литературе относительно признаков федерации нет единства мнений. Ю.В. Ярыгина выделяет три основных признака: «1. наличие в федерации двух конститутивных властей в лице центрального государства и «государств-членов», обладающих каждое в отдельности «компетенцией компетенций», поскольку именно это качество выражает сущность конститутивной власти; 2. «общая воля» вырабатывается как бы из двойного источника: из сочетания волеизлияния всех граждан, с одной стороны, и «государств-членов» – с другой. Таково назначение двухпалатной структуры высшего органа государственной власти; 3. центральная власть федерации может отменить решение местных властей только на основе его антизаконности, а не просто признав его несвоевременным или нежелательным». Все перечисленные критерии, по ее мнению, позволяют считать федеративные государства «сообщества сообществ», унитарное «сообщество индивидов, а конфедерация лишь объединяет сообщества, сама же таковым не являясь, поскольку интеграционные процессы не достигли в ней соответствующего уровня^[30].

Ю.В. Бурбина выделяет следующие основные черты, характерные для большинства федераций:

Во-первых, территориальный элемент и территориальная организация. Территория федерации состоит из совокупности относительно самостоятельных территориальных единиц, которые «имеют свое собственное административно-территориальное деление». Конституционная традиция допускает различное наименование субъектов федерации: штаты, кантоны, земли, республики и т.п.

Во-вторых, элемент организации власти. В федерации существует два уровня государственного аппарата: федеральный, союзный и республиканский (уровень штата, кантона, земли, и т.д.). В союзном государстве высшая законодательная, исполнительная и судебная власть принадлежит федеральным государственным органам.

В-третьих, в большинстве федераций существует единое союзное гражданство и гражданство федеральных единиц. Таким образом, каждый гражданин считается гражданином федерации и гражданином соответствующего государственного образования, и это закрепляется конституциями государств. Это необходимо, чтобы объем прав и свобод у каждого гражданина, независимо от того, на территории какого субъекта он проживает, был один и тот же.

В-четвертых, как правило, при федеральном государственном устройстве в парламенте имеется палата, представляющая интересы членов федерации. На высшем уровне федеративный характер государства выражается в создании двухпалатного союзного парламента.

В-пятых, основную общегосударственную внешнеполитическую деятельность в федерациях осуществляют союзные государственные органы. Они официально представляют федерацию в межгосударственных отношениях. В-шестых, субъекты федерации не обладают суверенитетом, не имеют права выхода из состава федерации. Суверенитет представляет собой «систему прав, состоящую не только из прав на независимость и свободу от посягательств извне и изнутри, но и право управлять, принимать решения, осуществлять все функции вплоть до принуждения»^[31]. Несмотря на то, что многие ученые настаивают на делимости суверенитета в федеративном государстве, практика строительства федерации свидетельствует об обратном.

В-седьмых, в федеративном государстве функционирует правовая система, построенная на принципе централизации, единстве. Субъекты федерации могут создавать и свою правовую систему. Однако, при этом устанавливается принцип иерархии законов, согласно которому конституции субъектов федерации должны полностью соответствовать союзной конституции и ей не противоречить, а законы федеральных единиц не должны противоречить федеральным законам.

В-восьмых, разграничение предметов ведения между федерацией и субъектами.

Указанные Ю.В. Бурбиной признаки затрагивают все основные характеристики федерации как формы государственного устройства и позволяют охарактеризовать федеративное государство как единый, сложный организм. В основе его правовой природы лежит взаимоотношения целостного, но сложноорганизованного объединения и его составных частей. Федерализм предполагает не разрушение общегосударственного единства, а дифференциацию и сбалансированность государственной власти. Государственная власть в федеративном государстве едина, но распределена между двумя уровнями. Отношения, которые возникают между двумя уровнями власти, могут иметь характер координации и субординации, что проявляется в соответствующих государственных институтах.

2.2 Формирование и развитие федерализма в России

Российское государство сегодня – это уникальный пример для подробного анализа федеративного устройства государства, не имеющего аналогов по всему миру.

В своем формировании российский федерализм миновал три ключевых этапа: