Файл: Понятие, теории, сущность местного самоуправления.pdf

Введение

Общественная теория самоуправления исходит из принципов признания свободы осуществления своих полномочий местными сообществами и союзами. Согласно государственной теории самоуправления местное самоуправление — это одна из форм организации местного государственного управления. В современной России местное самоуправление относится к институтам публичной власти, а не гражданского общества, вместе с тем отрицается государственно-правовой характер местного самоуправления.

Предметом исследования являются общественные отношения, связанные с определением правовых и экономических основ местного самоуправления.

Объект исследования – местное самоуправление в РФ.

Цель курсовой работы: понять историко-политическую сущ­ность понятия «местное самоуправление», выявить его взаимосвязь со всей структурой государственного устройства и государственного управления на примере Оренбургской области.

В связи с поставленной целью необходимо решить следующие задачи:

- познакомиться с функциями, полномочиями местного самоуправления;

- рассмотреть вопро­сы, связанные с сущностью местного самоуправления, его местом в системе общественных отношений в целом, в системе территориального управления государства;

- рассмотреть формы осуществления местного самоуправления и систему органов местного самоуправления в Оренбургской области;

- изучить законы, подзаконные акты о местном управлении, в частности Закон Оренбургской области от 21.02.1996 (ред. от 25.12.2008) "Об организации местного самоуправления в Оренбургской области" и устав города Оренбурга.

Работа состоит из введения, двух глав, заключения, литературы.

1 Понятие, теории, сущность местного самоуправления

1.1 История развития местного самоуправления

Каждое государство заинтересовано в таких способах формирования и деятельности местной власти, которые отвечали бы его политике и поддерживались населением. Именно местное самоуправление призвано обеспечить достижение этих целей. В России накоплен большой опыт в данной сфере. Начиная с XVII века создаются и действуют различные местные органы и представители центра на местах. Но лишь с середины XIX века формируются звенья местного самоуправления на основе представительства различных слоев населения и самостоятельности в ведении местных дел.

Для России вопрос территориального распределения административ­ной компетенции всегда имел ключевое значение. В рамках самодержавного государства оказывалось возможным экспериментировать с разными подхо­дами к организации внутреннего управления. Так Учреждение, созданное при Екатерине II для управления губерниями, перенесло центр тяжести в управ­лении с центра на места и обеспечило институциональное закрепление данного принципа (коллегии были упразднены, а отраслевое управление сконцентриро­валось на губернском уровне в руках наместников, и в первую очередь губернаторов).

В начале XIX века была проведена новая реформа государственного управления. Были созданы министерства, каждое из которых имело агентов в губерниях и уездах. Отраслевой принцип управления проводился через систему министерств, воплощением территориального принципа считался генерал-губернатор.

Сочетание государственного и общественного управления осуществлялось в Российской Империи второй половины XIX в. следующим образом: государственные органы занимались управлением учреждениями, осуществляли надзор и контроль, а в отношении подданных ограничивались осуществлением функций полицейского государства. В тоже время общественному управлению предоставлялось право заниматься непосредственными интересами населения, а также тех или иных сообществ.

Министерство внутренних дел играло ведущую роль в деле подбора кадров для замещения должностей губернаторов, в их награждениях и наказаниях. Но оно также стремилось сохранить значение должности губернатора, сделать из губернаторов своих эффективных агентов на местах. Поэтому после учреждения министерств падает значение губернского правления. Влияние МВД на губернаторов было далеко не беспредельным, и они так и не стали полностью частью бюрократической системы этого министерства. Но губернаторы в первую очередь оставались людьми императора, подчинялись ему.

Налицо внутренне противоречие, характерное для управленческой политики самодержавия в XIX веке: с одной стороны, министерская система управления замысливалась как средство повышения эффективности управления страной, с другой же - русский самодержец стремился сохранить собственную независимость от создаваемых им учреждений. Вследствие этого в XIX веке так и не была создана общая структура министерств.

Опыт земских учреждений XIX века доказал, что местное самоуправление не может быть выведено за пределы системы государственного управления. Органы местного самоуправления приводят в жизнь мероприятия, относящиеся к государственным функциям, то есть их полномочия по большей части делегированы государством. Это означает право последнего контролировать осуществление таких функций. С другой стороны, органы местного самоуправления обладают правом местного нормотворчества, и для того чтобы их деятельность была эффективной, они нуждаются в принудительной власти. Земским учреждениям приходилось обращаться за помощью в местную полицию.

К услугам земств и городов были общие суды, но опыт земской и городской реформ, проведённых во второй половине XIX в., свидетельствует также, что отрыв принудительной власти от органа местного самоуправления существенно снижает авторитет последнего. Гарантией независимости органов местного самоуправления от центра, равно как и эффективности, было наличие у земских учреждений собственных средств.

Важной особенностью системы местного самоуправления в России до 1917 г. было сочетание территориального и корпоративного принципов в организации управления на местах. В полной мере плодотворность идеи сочетания городского и общественного элементов в управлении проявилась в земской и городской реформах.

В Советском государстве с первых лет его существования создаётся единая система Советов - сверху донизу. Её низовые звенья выполняли функции местных органов государственной власти и местных органов государственного управления. Такое построение способствовало согласованности действий всех звеньев, но существенно ограничивало самостоятельность местных органов.^[1]

И всё же идеи местного самоуправления не были полностью чужды доктрине и практике тех лет. Они поддерживались в ряде научных трудов.

В советский период власть строилась на идее централизации. Воплощением её, согласно Конституции РСФСР 1978 г., были: принцип демократического централизма как основы организации и деятельности Советского государства; включение Советов в единую систему органов государственной власти; право вышестоящих органов отменять решения нижестоящих; двойное подчинение отраслевых и функциональных местных органов управления.

Переход к новой организации власти на принципах местного самоуправления начался в конце 80-х годов в контексте демократических преобразований, происходивших в СССР. Первые концептуальные подходы в этом отношении отразил Закон СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" от 9 апреля 1990 г. и закон РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" от 6 июля 1991 г. Этапом в его развитии стали указы президента РФ: "О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации" от 9 октября 1993 года; "О реформе местного самоуправления в Российской федерации" от 26 октября 1993 года; "О гарантиях местного самоуправления в Российской федерации" от 22 декабря 1993 года.

Конституция 1993 года закрепила ряд основополагающих принципов организации местного самоуправления:

• право населения на местное самоуправление;
• самостоятельность в решении вопросов местного значения;
• обособленность органов местного самоуправления от органов государственной власти;
• принцип совместного ведения федерации и ее субъектов по вопросу установления общих принципов организации местного самоуправления.

Принятие Конституции РФ 1993 года, устанавливающей концептуально новые подходы к организации государственной власти и местного самоуправления, потребовало принятие нового закона о местном самоуправлении. В результате в 1995 году был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Исходя из конституционного принципа совместного ведения федерации и ее субъектов по вопросу установления общих принципов организации местного самоуправления, законы о местном самоуправлении со временем были приняты во всех субъектах РФ. Они отражали особенности, в первую очередь, территориальной организации местного самоуправления каждого региона России. Федеральный закон 1995 года, являясь результатом политического компромисса, имел определенные недостатки, основными из которых являлись:

• нечеткость в определении компетенции муниципальных образований;
• непроработанность механизмов взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления;
• несоответствие финансовых ресурсов муниципалитетов реально исполняемым полномочиям.

Задача разрешения указанных проблем была поставлена перед Комиссией, образованной Президентом РФ. В ходе работы Комиссии идеи четкого установления полномочий для местного самоуправления, ликвидации «нефинансируемых мандатов» и безусловной передачи на местный уровень финансовых средств, предназначенных для исполнения полномочий, были дополнены фундаментальным положением о введении единой двухуровневой территориальной организации местного самоуправления во всех субъектах РФ.

По итогам работы Комиссии была разработана новая редакция Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Принятие этого Закона стало отправной точкой проходящей в настоящее время реформы местного самоуправления.

1.2 Понятие местного самоуправления России.

Конституция Российской Федерации провозглашает Россию демократическим государством. Одним из важнейших принципов демократического общества, одной из форм народовластия современной России является местное самоуправление. С деятельностью органов местного самоуправления неизбежно сталкивается каждый житель нашей страны, поскольку муниципальная власть наиболее приближена к гражданам и занята, прежде всего, решением их неотложных повседневных проблем.

Местное самоуправление можно определить как самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения в решении вопросов местного значения.

Местное самоуправление - разновидность местного управления и одновременно как бы антипод всякому управлению извне, поскольку это самоуправление. В той или иной местности может иметь место управление гражданами "сверху", через представителей каких-то структур публичной власти более высокой иерархии, и самоуправление граждан, входящих в местное сообщество. Местное самоуправление - самоорганизация местного сообщества и управление его внутренними делами.

По мнению А. Я. Слива: "Местное самоуправление - это власть человека, точнее человеческих сообществ, волею судьбы проживающих вместе.^[2] Место, где проходит повседневная жизнь человека, - это не планета­­, не страна от океана до океана и даже не составная часть федеративной России. Это конкретный город, район, село, посёлок. Это место, где люди просыпаются и ложатся спать, работают и растят детей, идут под венец и хоронят стариков. Местное самоуправление - это власть местных людей, избираемая ими самими и им подконтрольная. При этом, разумеется, всякая власть, в том числе и местная должна подчиняться закону"

Согласно ст. 2 Европейской хартии местного самоуправления, принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве и по возможности в конституции страны.

В Конституции Российской федерации имеется особая глава о местном самоуправлении, в которой сформулированы основные принципы местного самоуправления, закреплены права и обязанности, возможности и формы ответственности органов местного самоуправления. Из Конституции также следует, что Федерация отдельным законом устанавливает общие принципы местного самоуправления.

Признание местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя предполагает установление децентрализованной системы управления, иных основ взаимоотношений федеральных органов государственной власти, субъектов Российской Федерации и органов власти на местах. Конституция, признавая местное самоуправление в качестве необходимого элемента конституционной системы власти в государстве и обеспечивая его организационную обособленность и самостоятельность, устанавливает, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Следовательно, органы местного самоуправления не могут рассматриваться как структурное подразделение государственной системы управления. В силу этого государственные органы не вправе образовывать органы местного самоуправления, назначать их должностных лиц, отменять их решения (отмена данных решений возможна в судебном порядке). Организационное обособление местного самоуправления в общей системе управления обществом обеспечивается также и тем, что служащие органов местного самоуправления относятся законом к категории муниципальных служащих, а не государственных служащих, экономической основой деятельности местного самоуправления является не государственная, а муниципальная собственность и т.д.