Файл: Социальное государство. Его отличие от социалистического государства ( Советская социалистическая модель государственного управления ).pdf

Но дело не только в этом. В выборе проблем и их трактовке кибернетический угол зрения оказывался в ряде случаев первостепенным. Отдельные же авторы прямо говорили, что основой теории социального, а следовательно, и государственного управления должен быть кибернетический подход. Процесс "социологизации" общественных наук, развивавшийся в СССР, охватил и сферу государственного управления. Наметился наряду с другими социологический подход к ее изучению.

Социологический подход к государственному управлению сказался в СССР прежде всего в подготовке теоретических работ, авторы которых стремились опираться на систему понятий и категорий, выработанных социологией. Предметом теории государственного управления, считают сторонники такого подхода, являются объективные закономерности деятельности аппарата государственного управления, обусловленные ее политическим характером, в особенности использованием в процессе этой деятельности политической власти. Соответственно, теория государственного управления должна заниматься организационно-политической стороной управления.

Под влиянием идей и теорий кибернетики и социологии сущность и содержание государственного управления стали рассматриваться через призму теории социального управления и в юридической литературе. В СССР этот вопрос стал предметом оживленных дискуссий и получил отражение в научной литературе. При этом многие советские авторы стали рассматривать государственное управление как разновидность управления социального, сущность которого состоит в воздействии государства на общество, на поведение людей и их деятельность. Управление, в том числе государственное, рассматривалось прежде всего как средство воздействия, обеспечивающее совместную деятельность людей. Его объектом являются поведение людей, их действия и поступки. Многие советские авторы признавали необходимость существования наряду с наукой административного и государственного права науки теории государственного управления, призванной комплексно изучать проблемы социального управления, при этом теорию государственного управления именовали и социологией управления.^[2]

Глава 2. Ценностные основания становления государства в России

---

2.1 Социальный характер Российского государства

Социальный характер Российского государства (ч. 1 ст. 7 Конституции РФ) предопределил обязанность Правительства по обеспечению проведения единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии. Правительство призвано реализовать требования Конституции о создании условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

Направления деятельности Правительства в этих сферах получили конкретизацию в Законе "О Правительстве Российской Федерации", в соответствии со ст. ст. 16 - 18 которого Правительство, в частности:

• обеспечивает реализацию конституционных прав граждан в области социального обеспечения;
• разрабатывает программы сокращения и ликвидации безработицы и обеспечивает реализацию этих программ;
• принимает меры по реализации прав граждан на охрану здоровья, по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия;
• содействует решению проблем семьи, материнства, отцовства и детства, принимает меры по реализации молодежной политики;
• разрабатывает и осуществляет меры государственной поддержки развития науки;
• определяет основные направления развития и совершенствования общего и профессионального образования, развивает систему бесплатного образования;
• обеспечивает государственную поддержку культуры и сохранение как культурного наследия общегосударственного значения, так и культурного наследия народов Российской Федерации;
• принимает меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия и др.

Социальное государство - закрепленная в ст. 7 Конституции Российской Федерации одна из основ конституционного строя и одна из характеристик Российского государства. Положение о социальном государстве занимает в Конституции РФ особое место, поскольку характеризует внутреннюю, содержательную, ценностную сторону деятельности государства, тогда как большинство конституционных норм ориентированы на регулирование внешних, структурно-функциональных аспектов государственности. Согласимся с мнением В.Е. Чиркина о том, что "для широких слоев населения важнее не структура органов государственной власти и виды актов, издаваемых ими, а вопросы общественного строя, социальной политики"^[3].

---

Понятие "социальное государство" несет в себе огромный созидательный потенциал и имеет большую привлекательность для общественного сознания, но вместе с тем это и одно из самых "загадочных" понятий российской Конституции. Несмотря на то что в любом комментарии к Конституции РФ или учебнике по конституционному праву дается определение социального государства, указываются его признаки и направления деятельности, конституционная норма о социальном государстве рассматривается, скорее, как некоторая политическая программа, идеологическая платформа, без раскрытия конкретных правовых механизмов ее реализации.

Для современных публикаций по вопросам социального государства характерна некоторая идеализация данного понятия, например, И.В. Леонов пишет: "Социальное государство - это тот идеал, к которому человечество стремится на протяжении веков, это идеальный тип государства, деятельность которого основана на признании, соблюдении и гарантированной защите политических и социально-экономических прав и высших духовно-нравственных ценностей. В конституционно-правовой литературе часто встречаются попытки раскрыть сущность социального государства через другие, столь же трудно объяснимые понятия "равенство", "справедливость", "солидарность", "прогресс", "достоинство".

Понятно, что предметным полем деятельности социального государства является осуществление социальной политики, которая складывается из таких направлений, как занятость, образование, охрана здоровья, социальное обеспечение, обеспечение жильем. При этом Конституция РФ не дает ответа о конкретных параметрах социального государства. Дело в особенности самих социальных проблем - в их постоянной динамике, взаимосвязанной с динамикой экономических и политических процессов. Состояние социальной сферы общества меняется практически в режиме реального времени под влиянием самых разнообразных факторов (выборы, финансовые кризисы, стихийные бедствия и др.). К каждой социальной проблеме приходится "подбирать свой ключ" применительно к текущим условиям. Следовательно, понятие "социальное государство" характеризует не застывшее идеальное состояние, а процесс, точнее - механизм постоянного воспроизводства конкретных решений по конкретным социальным проблемам. Образно говоря, социальное государство - это определенный стиль или способ принятия решений. Социальным может быть названо такое государство, которое не просто финансирует и осуществляет социальные программы, а которое способно гибко и адекватно реагировать на возникающие социальные проблемы, находить компромиссные решения, воспринимать и учитывать общественное мнение, объяснять обществу свои действия. Современная социальная политика - это не просто "государственная благотворительность", это постоянный диалог общества и власти.

---

В рамках конституционно-правового исследования представляется правильным ставить вопрос не о том, какой должна быть социальная политика (этим занимается экономическая наука и социология), а как она должна формироваться. Вместо того чтобы бесконечно критиковать содержание проводимой государством социальной политики, нужно анализировать и корректировать механизмы ее формирования.

Следует учесть и тот факт, что социальная политика - очень конфликтная сфера, в ней сталкиваются подчас диаметрально противоположные интересы различных слоев общества. Это еще более подчеркивает потребность в адекватной процедуре принятия решений.

Учиться следует на собственных ошибках. Пожалуй, самым ярким примером того, как формируется в России социальная политика и к чему это приводит, является печально известный Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ о замене социальных льгот денежными выплатами^[4], получивший в средствах массовой информации неофициальное название "Закон о монетизации льгот". В данном случае мы не обсуждаем саму идею замены натуральных социальных льгот денежными компенсациями - это тема для отдельного исследования, мы анализируем порядок принятия такого решения.

Прежде всего обращает на себя внимание скоротечность периода обсуждения этой реформы: широкое обсуждение велось всего 2 - 3 месяца, что явно недостаточно для решения, затрагивающего интересы многих миллионов граждан. Кроме того, обсуждалась лишь общая идея, концепция, но проект федерального закона по данному вопросу не был доступен широкой общественности. Это чрезвычайно объемный Закон, со сложной структурой, размытым предметом регулирования, а положения о социальной реформе в нем рассредоточены среди норм, имеющих совсем иной предмет регулирования - разграничение компетенции между разными уровнями власти, бюджетные отношения. Данный Закон вносит изменения в десятки законодательных актов, большинство из которых не имеют отношения к социальной политике: "О континентальном шельфе Российской Федерации", "О геодезии и картографии", "Об актах гражданского состояния", "О недрах" и т.д. Затрагивающая права и интересы миллионов граждан социальная проблематика в этом Законе оказалась на заднем плане, хотя законодателю ничего не мешало принять отдельный федеральный закон о замене социальных льгот денежными выплатами, отделив эту общественно значимую и болезненную для многих граждан проблему от иных вопросов.

---

Все это говорит о несовершенстве самого стиля принятия и правового закрепления решений по социальным вопросам. Проблема реализации конституционного положения о социальном государстве видится даже не в том, что на протяжении почти двух десятилетий государство сокращало социальные функции и социальные гарантии, а в формировании особого кулуарного стиля принятия таких решений, без обсуждения, без объективного обоснования, на основе закулисных политических договоренностей.

За последние четыре года положение в социальной сфере несколько улучшилось - реализуются приоритетные национальные проекты, принимаются меры к повышению пенсий, пособий, но стиль принятия решений принципиально не изменился. Поэтому из негативного прошлого опыта можно вывести ряд предложений на будущее.

Во-первых, необходимо признать, что принятие федеральных законов по вопросам социальной политики государства и социальных прав граждан, в силу их особой общественной значимости, должно иметь особую процедуру обсуждения, исключающую поспешность принятия таких важных решений.

Во-вторых, на данном этапе становления в России социального государства возможно и необходимо законодательно закрепить общие требования к содержательной стороне "социальных" законов, ряд принципов, отражающих выработанные в науке теоретические положения и практику Конституционного Суда РФ (например, принять федеральный закон "Об основах социальной политики в Российской Федерации").

В-третьих, проекты федеральных законов по различным вопросам социальной политики (т.е. регулирующие общественные отношения в сфере социального обеспечения, занятости, доходов граждан, здравоохранения, образования, жилищной политики), а также материалы, обосновывающие необходимость их принятия и прогнозы последствий их вступления в силу, должны быть официально опубликованы еще до начала первого чтения с тем, чтобы предметом обсуждения в обществе была не общая идея законопроекта, а его конкретные нормы.

В-четвертых, политическим партиям, общественным объединениям, органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления должна быть предоставлена возможность и необходимое время для разработки своих отзывов на указанные проекты законов.

В-пятых, проекты законов по социальным вопросам в обязательном порядке должны проходить процедуру научной экспертизы с привлечением ведущих специалистов, а их выводы должны быть опубликованы для сведения широкой общественности.

---