Файл: Финансовый механизм ( Понятие и сущность финансового механизма ).pdf

Основные характеристики федерального бюджета сформированы в соответствии с бюджетным правилом и национальными приоритетами. Хотя сокращение нефтегазовых доходов не компенсируется ростом ненефтегазовых поступлений, тем не менее, бюджет в течение всех трех лет планируется сводить с профицитом. В результате проводимой в последние годы бюджетной консолидации расходы федерального бюджета в 2018 г. достигли 10-летнего минимума (16,1% ВВП). Однако в силу необходимости реализовывать национальные проекты расходы в период 2019-2022 гг. будут колебаться вокруг отметки 17% ВВП.

При этом следует отметить ряд проблем: низкий уровень кассового исполнения выделяемых на национальные проекты средств; неочевидные последствия от переброски финансирования по годам между проектами; степень достаточности ресурсов и мероприятий национальных проектов для достижения целей, сформулированных в майском указе президента. В целом приоритетом бюджетной политики в предстоящие 3 года продолжает оставаться бюджетная сбалансированность (табл. 2.1.).

Таблица 2.1

Прогнозы социально-экономического развития РФ на 2020 г. и на плановый период 2021 и 2022 гг.^[10]

Из таблицы видно что, стабильное развитие экономики в 2021-2022 гг. будет идти темпами, превышающими 3%. При этом рост инвестиций в основной капитал в реальном выражении должен превысить 5% уже в 2020 г. При этом ожидать в ближайшее время оживления частной инвестиционной активности едва ли возможно, в силу, как низкого внутреннего спроса, так и вероятного ухудшения внешнеэкономических условий. В целом основными рисками для реализации проекта являются глобальная рецессия, пробуксовка структурных реформ, динамика потребительского кредитования в стране.

Основные характеристики федерального бюджета (табл. 2.2) сформированы с учетом задач по реализации национальных целей, сформулированных в Указе Президента РФ от 7 мая 2018 года № 204. Сравнение показателей федерального бюджета на 2020-2021 гг., заложенных в Законе о федеральном бюджете на 2019-2021 гг., и представленных в рассматриваемом законопроекте, свидетельствует о сохранении основных бюджетных параметров практически на неизменном уровне. Так, доходы в 2020 г. и 2021 г. были скорректированы в сторону увеличения всего на 7,9 и 1,3%, а расходы – на 2,7 и 3,0% в номинальном выражении соответственно.

Основные характеристики федерального бюджета на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов представлены в таблице 2.2.

Таблица 2.2.

Основные характеристики федерального бюджета на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов^[11]

К 2022 г. прогнозируется рост доходов федерального бюджета на 1883,4 млрд. руб. или на 9,3% в номинальном выражении относительно 2019 г., при этом в долях ВВП доходы сократятся с 18,5% ВВП в 2019 г. до 17,2% ВВП в 2022 г. По ежегодной динамике прирост доходов в номинальном выражении составит 1,0% в 2020 г., 4,2% – в 2021 г., 3,8% – в 2022 г. относительно предыдущего года при прогнозируемом уровне инфляции (ИПЦ) в 2020-2022 гг. на уровне 3,0-4,0-4,0% соответственно.

Динамика основных прогнозных параметров федерального бюджета, объемов заимствований и государственного долга на следующий трехлетний период согласуется в первую очередь с задачей обеспечения бюджетной устойчивости. Даже при возможном снижении мировых цен на нефть до базовой цены, установленной бюджетным правилом, дефицит бюджета не превысит 1,5% ВВП и может быть профинансирован за счет средств ФНБ.

Минфин России ожидает в 2020-2022 гг. сокращение нефтегазовых доходов до уровня 2019 г. из-за отставания темпов роста добычи нефти от динамики ВВП и прогнозируемого снижения мировых цен на нефть. Следует отметить, что используемый в законопроекте прогноз мировых цен на нефть не согласуется с темпами роста средних цен, рассчитываемых на базе спотовых цен марок сырой нефти, указанных в прогнозе Всемирного банка (прогнозируется рост цен на нефть).

Поступления от основного источника ненефтегазовых доходов – НДС – по прогнозу будут расти в связи с повышением основной ставки НДС с 18% до 20% и улучшением качества налогового администрирования. Доходы от налога на прибыль, импортных пошлин и акцизов на импортные товары прогнозируются в долях ВВП для периода 2020–2022 гг., в рамках традиционно используемой Минфином методики расчета на уровне 2019 г. В то же время, согласно нашим прогнозным оценкам, поступления ненефтегазовых доходов могут оказаться в среднем на 0,1-0,2 п.п. ВВП ниже уровня, заложенного в законопроекте, в первую очередь из-за излишне оптимистичных ожиданий по динамике акцизов на товары внутреннего производства.

Расходы федерального бюджета планируются в соответствии с действующим бюджетным правилом: предполагается, что они увеличатся с 16,8% ВВП в 2019 г. до 17,3% ВВП в 2020 г. исключительно за счет роста поступлений ненефтегазовых доходов. В 2021 г. расходы федерального бюджета составят 17,1% ВВП и 16,9% ВВП – в 2022 г.

В 2018 г. расходы федерального бюджета оказались на минимальном за десятилетие уровне в 16,1% ВВП. Подобные результаты бюджетной консолидации явились следствием принятия бюджетного правила и позволили сократить расходы на национальную оборону и социальную политику, а также обеспечить небольшой рост расходов на образование, здравоохранение, социальную и производственную инфраструктуру. Этот позитивный шаг, по нашим оценкам, создал возможности для дополнительного увеличения темпов прироста ВВП в размере до 0,5 п.п.

Наиболее важные для прорывного развития структурные преобразования лежат за их пределами – снижение барьеров на пути развития частной инициативы, вовлечение частных инвестиций в российское научное и научно-технологическое развитие, снижение государственного участия в экономике и повышение эффективности государственного управления, формирование комфортной регуляторной среды, независимой и справедливой судебной и правоохранительных систем.

Положительным моментом можно было бы считать уменьшение доли нефтегазовых доходов. Однако это требует значительных сдвигов в структуре промышленного производства, его существенной диверсификации, увеличения производства, и что очень важно, импорта продукции машиностроения, повышения его конкурентоспособности. Эти процессы, как мы увидим при анализе прогноза социально-экономического развития, в нем действительно предусмотрены, но не настолько существенные, чтобы столь существенно изменить долю нефтегазовых доходов. В этом заложена некоторая зыбкость намеченных ориентиров, опасность снижения надежности в процессе исполнения бюджета.

Расходы бюджета снижаются в первые два года трехлетки. В целом за три года они все же вырастут в номинальном выражении, но совершенно незначительно – на 2,6%, что не компенсирует инфляцию. Данная существенная разница между ростом доходов и расходов бюджета в пользу первых и является главной концепцией государственной бюджетной политики – использовать как прирост доходов, так и экономию не на развитие, а на снижение дефицита.^[12]

Сама логика разработки бюджета нацелена на минимизацию бюджетных расходов. Так доходы бюджета рассчитаны из весьма консервативной оценки цены нефти на уровне чуть выше 40 долл./барр. (41-42). Но тут вступает в силу бюджетное правило, по которому все доходы, полученные от более высокой цены на нефть, направляются, конечно, не на экономическое развитие, а в резервные фонды и там аккумулируются. Правда пока декларируется выравнивание бюджетной обеспеченности регионов.

Отношение проекта бюджета к решению задачи экономического роста и повышению качества жизни населения в значительной мере определяется распределением бюджетных ассигнований по разделам классификации расходов бюджета. Эти данные приведены в таблице 2.3.

Таблица 2.3

Расходы федерального бюджета в 2019-2021 гг. по разделам классификации расходов бюджета ^[13]

Как видно из таблицы 2.3, основными статьями расходов федерального бюджета остаются отчисления на социальную политику, национальную оборону, национальную экономику, национальную безопасность и правоохранительную деятельность, общегосударственные вопросы. В совокупности на перечисленные виды расходов направляется порядка 80 % бюджетных средств. При этом удельный вес каждой из перечисленных статей несколько снижается в 2021 году (в общей сложности на 0,5 процентных пункта к предыдущему – 2020 году).

Большие возражения вызывают заметное (на 5% в номинальном выражении в сравнении с 2018 г.) снижение расходов на национальную экономику. Следует отметить, что проект федерального бюджета явно снимает с федеральных властей ответственность за экономическое развитие.

Также равномерно снижается удельный вес расходов по статье «Межбюджетные трансферты общего характера». В условиях неоднозначных (для бюджетов субъектов РФ) изменений налогового законодательства данное решение непременно повлияет на усиление дифференциации регионов и повышение рисков наращивания субфедерального долга.

В целом можно отметить, что динамика расходов федерального бюджета на ближайшие три года полностью согласуется с параметрами бюджета расширенного правительства, определенными Бюджетным прогнозом до 2036 г. В условиях действия текущего бюджетного правила и при устойчиво сокращающихся доходах от нефтегазового сектора в Бюджетном прогнозе предусмотрено планомерное сокращение бюджетных расходов на 2,8 п.п. ВВП – с 34,7% ВВП до 31,9% ВВП с 2019 г. по 2036 г. Для решения задач структурного развития требуется поддержание расходов государства на уровне не ниже 34,5% ВВП при текущем уровне функций государства и масштабах госсектора. Поэтому уже в 2020-2022 гг. для достижения национальных целей может оказаться необходимым увеличить расходы федерального бюджета на 0,5–0,7 п.п. ВВП в каждом году трехлетнего периода в пользу инвестиций в человеческий капитал и инфраструктуру.

ГЛАВА 3. НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ФИНАНСОВОГО МЕХАНИЗМА