Файл: Проблемы формирования и развития валютной системы Российской Федерации.pdf

Центральный Банк Российской Федерации проводит банковские операции и сделки с российскими и иностранными кредитными организациями и Правительством РФ. Например, покупка и продажа иностранной валюты, а также платежных документов и обязательств, номинированных в иностранной валюте, выставленные российскими и иностранными кредитными организациями, а также выставление чеков и векселей в любой валюте.

Выдача и отзыв лицензий банкам и иным кредитным учреждениям на осуществление валютных операций считается важной функцией Центрального Банка Российской Федерации. Помимо этого, Банк России выдает, приостанавливает и отзывает разрешения валютным биржам на организацию проведения операций по покупке и продаже иностранной валюты.

Деятельность Банка России в качестве органа валютного контроля можно рассматривать как факультативную по отношению к его функциям органа валютного регулирования: поскольку она служит в большей степени с целью получения информации для реализации валютной политики (контроль как обратная связь), поэтому обнаружение правонарушений в этом аспекте и важно, но не является главной задачей Банка России. Предмет валютного контроля Банка России выделяет Хаменушко И.В.: «опосредованно, через систему уполномоченных банков - агентов валютного контроля, - практически все валютные операции, так как значительная часть валютных операций в соответствии с законом проводится через уполномоченные банки; валютные операции уполномоченных банков и выполнение этими банками функций агентов валютного контроля.» [15]^[16]

В ходе валютного контроля участвуют как центральный аппарат, так и территориальные учреждения Банка России - главные управления в краях, областях и автономных округах Российской Федерации, Москве и Санкт-Петербурге; национальные банки республик в составе Российской Федерации. По Закону «О валютном регулировании и валютном контроле»: «статусом органа валютного контроля наделен собственно Банк России, но территориальные учреждения выполняют все его функции на подведомственной им территории.» С уполномоченными банками непосредственно взаимодействуют именно территориальные учреждения по месту их нахождения, которым уполномоченные банки представляют регулярную отчетность о валютных операциях и сведения о правонарушениях клиентов.

Территориальные учреждения Банка России могут выполнять функции уполномоченных банков – агентов валютного контроля, связанные с ведением паспортов сделок, в ситуациях, когда расчеты по таким сделкам ведутся через счета резидента в банках за рубежом.

Банк России входит в звено банковского валютного контроля, будучи в нем главным субъектом. Это проявляется, в частности, в том, что Банк России:

издает нормативные правовые акты, обязательные для участников валютных операций, определяющие порядок представления ими документов и информации уполномоченным банкам;^[17]

нормативными правовыми актами конкретизирует права и обязанности уполномоченных банков как агентов валютного контроля;

издает нормативные правовые акты, определяющие порядок представления уполномоченными банками отчетности о валютных операциях и информации о выявленных ими нарушениях валютного законодательства;

проводит проверки уполномоченных банков по вопросам соблюдения ими валютного законодательства;

обобщает и анализирует информацию о валютных операциях, использует ее для формирования финансовой статистики (платежного баланса России и др.), а также для выработки и проведения денежно-кредитной и валютной политики.

Хаменушко И.В. приводит методы валютного контроля, применяемые Банком России:

1) «Наблюдение. Этот метод реализуется Банком России с помощью агентов валютного контроля. Уполномоченные банки собирают информацию о валютных операциях своих клиентов и передают ее в территориальное учреждение Банка России по месту своего нахождения. Основной инструмент наблюдения для Банка России - это регулярно получаемая отчетность кредитных организаций, содержащая, среди прочего, и формы отчетности о валютных операциях. Именно она служит источником массовой статистической информации, необходимой для корректировки валютной политики государства.

2) Проверка. Банк России (его территориальные учреждения) проводит проверки соблюдения валютного законодательства кредитными организациями в общем порядке в процессе банковского надзора. Надо обратить внимание, что подконтрольные субъекты для Банка России - любые российские кредитные организации, в том числе не имеющие лицензии на проведение валютных операций для своих клиентов (банковских операций со средствами в иностранной валюте), т.е. не являющиеся уполномоченными банками. Предметом проверки в уполномоченном банке будет соблюдение им валютного законодательства при выполнении собственных валютных операций, клиентских валютных операций, а также при выполнении функций агента валютного контроля. При проверке прочих кредитных организаций предметом проверки будет соблюдение ими валютного законодательства при проведении собственных валютных операций».^[18]

Порядок проведения проверок регулируется ст. 73 Федерального закона от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», а также Инструкцией Банка России от 25 августа 2003 г. № 105-И «О порядке проведения проверок кредитных организаций (их филиалов) уполномоченными представителями Центрального банка Российской Федерации».

Банк России уполномочен немедленно реагировать на обнаруженные правонарушения, но лишь для кредитных организаций, поскольку в системе субъектов валютного контроля существует разделение функций и компетенций. Стоит отметить, что нарушение может проявиться как после прохождения проверки, так и стать обнаруженным из других источников: если нарушение представляет собой несдачу в срок надлежащей отчетности, для его выявления не требуется проведения проверки, оно становится очевидным Банку России благодаря наблюдению за сдачей отчетности.

Существует несколько мер реагирования:

Предписания. «Банк России (его территориальные учреждения) вправе направлять кредитным учреждениям предписания об устранении выявленных нарушений валютного законодательства». Это ненормативные правовые акты, которые вынуждают кредитную организацию устранять нарушения в указанный срок под угрозой применения мер ответственности за неисполнение;

Привлечение к юридической ответственности. На сегодняшний день здесь возникает много вопросов. Меры юридической (точнее, административной) ответственности кредитных организаций предусмотрены:

ст. 15.26 КоАП РФ - в случаях нарушения законодательства о банковской деятельности, включая нарушение «обязательных требований» Банка России; это могут быть как нормативные правила представления отчетности, так и требования, выраженные в предписаниях. При квалификации нарушения по этой статье «должностные лица Банка России вправе составить протокол об административном правонарушении» (п. 81 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ), а постановление по делу выносит арбитражный суд (ст. 23.1 КоАП РФ);

ст. 15.25 КоАП РФ - в случаях нарушения валютного законодательства. При квалификации нарушения, допущенного кредитной организацией, «должностные лица Банка России вправе составить протокол» (п. 80 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ), однако они не имеют права вынести постановление по делу.

ст. 74 Закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» - «в случаях нарушения кредитной организацией федеральных законов, издаваемых в соответствии с ними нормативных актов и предписаний Банка России, непредставления информации, представления неполной или недостоверной информации». Процедура применения мер ответственности, предусмотренных этой статьей, не предполагает составления протокола, решение выносят должностные лица Банка России.^[19]

Здесь можно говорить о конкуренции норм между собой, и стоит отметить, что процессуальный порядок применения мер ответственности, который предусмотрен Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, принципиально отличается от порядка применения мер, установленных ст. 74 Закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».

1.4. Правительство Российской Федерации как субъект валютного регулирования

Правовой статус Правительства Российской Федерации как органа валютного регулирования основывается на общеправовом статусе Правительства Российской Федерации и закрепляется в Конституции Российской Федерации61 и Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации».

Правительство Российской Федерации осуществляет исполнительную власть в Российской Федерации, а основы его правового статуса закреплены в Конституции Российской Федерации. Так, согласно ст. 114 Конституции Российской Федерации: «Правительство Российской Федерации осуществляет следующие направления деятельности: разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение, обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики, осуществляет управление федеральной собственностью, а также выполняет иные полномочия в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и указами Президента Российской Федерации.^[20] Порядок деятельности Правительства Российской Федерации определяется федеральным конституционным законом».

В гл. 6 Конституции Российской Федерации «Правительство Российской Федерации» прямо не говорится о роли Правительства Российской Федерации в сфере валютного регулирования. Как я уже заметила, в ст. 114 Конституции Российской Федерации содержится более общая формулировка, согласно которой Правительство Российской Федерации обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики.

Если обратиться к федеральному конституционному закону «О Правительстве Российской Федерации», то в нем по поводу полномочий Правительства Российской Федерации в валютной сфере сказано гораздо четче. В соответствии со ст. 15 названного Закона: «Правительство Российской Федерации осуществляет в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными указами Президента Российской Федерации валютное регулирование и валютный контроль», но, к сожалению, более детально полномочия Правительства Российской Федерации в валютной сфере этот Закон не конкретизирует.^[21]

Закон «О валютном регулировании и валютном контроле» достаточно полно и подробно раскрывает правовой статус Правительства Российской Федерации как органа валютного регулирования.

Проанализировав положения Закона «О валютном регулировании и валютном контроле», можно отметить две составляющие правового статуса Правительства Российской Федерации как органа валютного регулирования: это полномочия по изданию нормативных актов по вопросам валютного регулирования и это право осуществлять все виды валютных операций, регулируемых названным Законом, без ограничений.

Правительство Российской Федерации, в пределах своей компетенции «издает нормативные правовые акты по вопросам валютного регулирования только в случаях, предусмотренных Законом «О валютном регулировании и валютном контроле», обязательные для резидентов и нерезидентов».

Согласно ч. 2 ст. 23 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»: «Правительство Российской Федерации издает акты, имеющие нормативный характер, в форме постановлений Правительства Российской Федерации, а акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, в форме распоряжений Правительства Российской Федерации».^[22]

Следовательно, Правительство Российской Федерации, реализуя свои полномочия по изданию нормативных актов по вопросам валютного регулирования, вправе издавать их только в форме постановлений.

Ст. 5 Закона «О валютном регулировании и валютном контроле» содержит несколько принципиальных положений, которые касаются пределов валютного регулирования Правительством Российской Федерации. Во-первых: «Если порядок осуществления валютных операций не установлен Правительством Российской Федерации в соответствии с названным Законом, то валютные операции осуществляются без ограничений». Во-вторых: «Не допускается установление Правительством Российской Федерации требования о получении резидентами и нерезидентами индивидуальных разрешений». [3]^[23]

Наравне с органом валютного регулирования, п. 1 ст. 22 Закона «О валютном регулировании и валютном контроле» называет Правительство Российской Федерации в числе субъектов валютного контроля. Правительство Российской Федерации само не проводит контрольных мероприятий, поэтому, согласно указанному Закону, не является ни органом, ни агентом валютного контроля. На Правительство законом возлагаются координационные и нормотворческие функции в области валютного контроля. Правительство Российской Федерации находится «как бы за скобками», за рамками системы валютного контроля, выполняя следующие функции: [2]^[24]