Файл: Местное самоуправление в Российской Федерации : тенденции и перспективы развития.pdf
Добавлен: 04.04.2023
Просмотров: 92
Скачиваний: 1
ВВЕДЕНИЕ
Местное самоуправление как форма народовластия населения является важной основой конституционного строя России. Местное самоуправление признано одной из фундаментальных составляющих российской системы народовластия и отражает возрастающую роль местной власти в удовлетворении потребностей населения муниципальных образований.
В Российской Федерации процесс становления и развития местного самоуправления идет сложно и противоречиво. На его пути стоит целый комплекс проблем (экономических, правовых, социальных и др.). Цель местного самоуправления заключается в том, чтобы приблизить власть к населению. Такая власть способна более эффективно и действенно решать вопросы местного значения.
В ходе административно-правовой реформы начался новый этап развития местного самоуправления, который направлен на обеспечение политической и экономической самостоятельности муниципальных органов власти и повышение ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления за подготавливаемые и принимаемые решения. Отправной точкой реформы стало принятие Федерального закона от 6 октября 2003г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее Закон о местном самоуправлении 2003г.)[1].
Закон о местном самоуправлении 2003г. в отличие от аналогичного закона о местном самоуправлении 1995г. закрепил важную норму: местное самоуправление осуществляется не только на уровне районов, но и в городских, сельских поселениях и на других территориях.
В результате проведенной реформы вместо 11 436 муниципальных образований, существовавших в Российской Федерации в соответствии с Законом 2003г., было образовано 24 510 муниципальных образований.
Новый Закон детально регламентирует систему органов местного самоуправления. Обязательным является наличие не только исполнительных, но и представительных органов, а также главы муниципального образования во вновь образованных муниципальных образованиях. Не допускается совмещать должности главы представительного органа и главы местной администрации. Таким образом, в системе органов местного самоуправления предполагается реализовывать конституционный принцип разделения властей на представительную и исполнительную. Также закон регламентирует административную и финансовую самостоятельность муниципальных образований, и возможность участия населения в вопросах местного значения. Таким образом, реформа местного самоуправления означает создание необходимых условий для приближения власти к населению, формирование гибкой системы управления, хорошо приспособленной к местным условиям и особенностям и развитие инициативы и самостоятельности граждан.
Несмотря на наличие в новом законе целого ряда удачных идей, весь закон (как и сама предложенная концепция реформирования местного самоуправления) подвергался и продолжает подвергаться серьезной критике. Сомнения, прежде всего, вызывает наделение правами муниципальных образований сельских и городских поселений, ранее не являвшихся таковыми. По мнению критиков, в существующей экономической ситуации малочисленные муниципальные образования (в первую очередь сельские) не могут быть самостоятельны ни финансово, ни организационно и в своих действиях будут полностью зависимы от органов государственной власти и органов местного самоуправления муниципальных районов. Тем более, что внесенные уже по ходу проводимой реформы изменения в бюджетное и налоговое законодательство, не решили данной проблемы.
Серьезные претензии высказывались также по поводу заметного увеличения возможности государственных органов и должностных лиц вмешиваться в деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления и даже прямо подменять их. Существует мнение, что многие положения нового Закона существенно ограничивают самостоятельность местного самоуправления, гарантированную Конституцией РФ. Неоднозначно оцениваются также вводимые законом механизмы выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.
Практика реализации переходных положений закона выявила еще ряд проблем. Одной из наиболее серьезных из них является кадровая. В результате реформы к более чем 355 тыс. работающих в РФ муниципальных служащих должно добавиться еще как минимум 150 тыс. Между тем, работа на муниципальной службе требует от служащего определенного уровня знаний и навыков. Во многих сельских поселениях страны такие кадры имеются не в достаточном количестве, подготовка же новых будет длиться достаточно долго. Весьма схожие проблемы возникли и с депутатским корпусом: из избранных более 55 тыс. депутатов муниципальных собраний далеко не все в достаточной мере разбираются в вопросах муниципального, гражданского, бюджетного и налогового законодательства, что является необходимым условием полноценного функционирования представительных органов муниципальных образований.
Финансовые, организационные и правовые проблемы оказались столь велики, что поставили под вопрос возможность начала функционирования новой модели местного самоуправления с 1 января 2006г. (первоначальный срок вступления в действие Закона). В этих условиях федеральными органами власти было принято сложное и неоднозначное решение о переносе срока введения Закона в действие. Данная поправка была поддержана Президентом РФ и приобрела статус Федерального закона №129-ФЗ в редакции 2005 года.
В результате этих изменений вступление в силу нового Закона о местном самоуправлении было отложено с 1 января 2006г. до 1 января 2009г. Промежуток между этими датами должен стать переходным периодом. В переходный период органы государственной власти субъектов РФ должны разработать законы, определяющие объем полномочий, передаваемых в муниципалитеты на переходный период. Объем этих полномочий может меняться (но не чаще чем раз в год) путем принятия новых законов субъекта РФ, регулирующих тот же вопрос, не позднее, чем за три месяца до начала очередного финансового года. При этом в переходный период по решению органов государственной власти субъекта допускается передача вопросов местного значения вновь образованных поселений органам местного самоуправления муниципальных районов. По мнению авторов указанных поправок, это позволит обеспечить более плавный переход к новой модели с учетом особенностей каждого региона.
Таким образом, ответственность за реализацию муниципальной реформы перекладывается с федеральной власти на региональную. По ходу реализации подготовительных мер к началу функционирования новой модели местного самоуправления в России в Закон о местном самоуправлении 2003г. и ранее вносился ряд изменений и дополнений. Некоторые из них носили лишь уточняющий характер, другие же достаточно серьезно меняли саму заложенную в Закон концепцию.
Наличие данных проблем в организации местного самоуправления обусловило выбор темы, а также цель и основные задачи.
Объект исследования - современная модель местного самоуправления в Российской Федерации.
Предмет исследования - организационно-правовые формы местного самоуправления в Российской Федерации.
Цель настоящей работы состоит в том, чтобы, опираясь на законы и научные источники, раскрыть понятие и сущность российского местного самоуправления на современном этапе, выявить его характерные черты, особенности и перспективы развития.
В соответствии с указанной целью автором поставлены следующие задачи:
- Обоснование исторических предпосылок формирования модели местного самоуправления в России.
- Анализ нормативно-правовой базы местного самоуправления.
- Раскрытие и обоснование путей формирования современной модели местного самоуправления после 2003 года.
- Выявление проблем местного самоуправления и перспектив его развития в Российской Федерации.
Гипотеза – местное самоуправление в Российской Федерации имеет исторические предпосылки и зарубежные примеры и может в современных условиях (законодательная база, инициативность граждан, наличие необходимых специалистов) развиваться и существовать.
В проведенном исследовании автором рассматриваются:
- организация местного самоуправления в Российской Федерации и принципы, на которых оно базируется;
- рассмотрены тенденции развития местного самоуправления в аспекте ключевых событий 2016-2017 гг.
1. ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Любое государство, в котором не гарантируется и не реализуется на практике местное самоуправление, не является демократическим. Местное самоуправление есть один из основополагающих принципов осуществления власти в обществе. Этот принцип закреплен как элемент конституционного строя России, через который должно осуществляться народовластие на местном уровне. Поэтому исследование проблемы закрепления принципов местного самоуправления и их практической реализации в России является актуальным и сегодня.
Проблема состоит в том, что закрепленные в Законе общие принципы организации местного самоуправления действуют не в полной мере, некоторые из них имеют определенные ограничения, имеются также недоработки и недочеты.
В современной России местное самоуправление как форма осуществления публичной власти, наряду с государственной властью, было закреплено в Конституции Российской Федерации от 12 декабря 1993г. В развитие конституционных положений, касающихся местного самоуправления, в 1995г. был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В этом законе получили закрепление организационные, территориальные, экономические и финансовые основы местного самоуправления. В связи с проводившимися Правительством РФ и Президентом РФ реформами, направленными на децентрализацию государственной власти и передачу части ее полномочий (делегирование) органам местного самоуправления, изменилась система муниципального управления. 6 октября 2003г. был принят новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в полном объеме вступивший в юридическую силу только в 2006г.[2] Задержка воплощения закона в жизнь произошла из-за проблем в финансировании муниципальных образований в случае расширения их полномочий за счет передачи им части полномочий федеральных органов власти.
В соответствии со ст.1 действующего ФЗ местное самоуправление - это «форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций». Указанное определение существенно отличается от его редакции в одноименном законе от 1995г., в котором местное самоуправление определялось как деятельность населения, а не как форма власти. Таким образом, до принятия нового закона местное самоуправление не отождествлялось с термином «власть», что подтверждала и статья 12 действующей Конституции РФ, свидетельствующая о том, что «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти», хотя и обладают властными полномочиями и вправе принимать решения, обязательные для соответствующих физических и юридических лиц. Это обстоятельство давало основание считать местное самоуправление общественной организацией. Но без властных полномочий, как известно, ни о каком решении местных вопросов не может быть и речи. Таким образом, можно сделать вывод, что местное самоуправление - это одна из форм реализации народом своей власти, предполагающая самостоятельное решение населением (под свою ответственность) вопросов локального значения, владения, пользования и распоряжения собственностью.
В соответствии со ст.130 Конституции РФ местное самоуправление осуществляется «путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления через выборные и другие органы местного самоуправления». В полномочие органов местного самоуправления входит обеспечение участия населения в решении местных дел (ст.131 Конституции РФ), защита интересов и прав местного самоуправления (ст.132 Конституции РФ), обеспечение населения в области социально-культурных, коммунально-бытовых и иных услуг.
Местное самоуправление, как любой другой правовой институт, построено на основании положений, закрепленных в Конституции РФ, федеральных законах, касающихся органов местного самоуправления, и уставах муниципальных образований, в которых и закреплены принципы, составляющие фундаментальную базу организации и деятельности населения и органов местного самоуправления. Под конституционными принципами местного самоуправления принято понимать закрепленные в Основном законе РФ основополагающие идеи, определяющие организацию и функционирование институтов муниципального управления. В принципах местного самоуправления находят свое отражение объективные закономерности и тенденции развития местной власти. Во-первых, они предопределяют основы построения муниципальной власти, во-вторых, выявляют сущность, отличительные черты и признаки местного самоуправления, в-третьих, позволяют дать оценку действующей системы местного самоуправления и способствуют сохранению преемственности в его развитии.