Файл: Методы и формы организации контроля за деятельностью органов муниципального управления(Понятие, методы и формы контроля в системе местного самоуправления).pdf

В современной литературе распространена классификация субъектов муниципально-правовых отношений в зависимости от характера их участия в осуществлении местного самоуправления:

• муниципальное образование – населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление;
• субъекты, которые наделены правом принятия решений (или участия в их принятии) по вопросам местного значения;
• субъекты, содействующие осуществлению местного самоуправления (государственные органы, общественные объединения и т.д.).

Особенность субъектов, которые связаны с осуществлением местного самоуправления, заключается в том, что в различных ситуациях одни и те же субъекты могут выступать в качестве управляющих или управляемых [13, с. 118].

В юридической литературе по вопросам местного самоуправления достаточно часто в качестве субъекта муниципально-прановых отношений указывается само муниципальное образование.

При этом необходимо отметить, что в Федеральном законе от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ муниципальное образование не позиционируется как субъект муниципально-правовых отношений. В Законе не указан ни один из элементов правового статуса муниципального образования как участника общественных отношений, кроме отдельных обязанностей [5].

Но эти обязанности скорее необходимо связывать не с народовластием, а с участием муниципального образования в финансово-экономических отношениях.

Статус муниципального образования как участника финансово-экономических отношений вытекает из положений ГК РФ. В соответствии со ст. 124 ГК РФ муниципальные образования выступают в отношениях, которые регулирует гражданское законодательство, на равных началах с иными участниками этих отношений – физическими и юридическими лицами [3].

В ст. 75 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» регламентируется порядок временного исполнения органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления, в частности предусмотрен институт временной финансовой администрации, введение которой можно рассматривать как санкцию ответственности муниципального образования перед государством [5].

Соответственно, муниципальное образование может рассматриваться в качестве субъекта, привлекаемого к ответственности за нарушение законодательства.

Главный субъект местного самоуправления – население. Население является и инстанцией ответственности, и субъектом ответственности. Однако муниципально-правовая ответственность населения носит позитивный характер. Таким образом, население необходимо рассматривать в качестве важнейшего субъекта, перед которым несут ответственность другие участники муниципально-правовых отношений.

Органы и должностные лица местного самоуправления являются наиболее большой и сложной группой субъектов ответственности за нарушение норм муниципального права РФ, представленной различными по способу формирования (замещение) и компетенции органами управления и должностными лицами [15, с 167].

Таким образом, субъектами ответственности за нарушение норм муниципального права РФ правомерно считать:

• выборные органы местного самоуправления (представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования);
• невыборные органы местного самоуправления (местная администрация);
• контрольно-счетный орган муниципального образования;
• выборные должностные лица местного самоуправления (депутаты представительного органа местного самоуправления и др.);
• невыборные должностные лица (глава администрации по контракту, муниципальные служащие).

Таким образом, муниципально-правовая ответственность является частью ответственности субъектов муниципально-правовых отношений.

Позитивный аспект и демократические начала в муниципально-правовой ответственности проявляются сильнее, чем в других видах юридической ответственности (уголовной, конституционной, гражданской и т.д.). это связано с тем, что природа местного самоуправления представляет собой сочетание государственного и общественного, а общественное начало обусловливает большую роль в местном самоуправлении, а также участие в механизмах реализации муниципально-правовой ответственности населения.

1.3 Нормативно-правовая основа контроля за деятельностью органов местного самоуправления

Контроль в управленческой деятельности органов местного самоуправления осуществляется в соответствии с нормативно-правовыми актами трёх уровней управления:

• федеральном;
• региональном;
• местном.

Европейская хартия местного самоуправления в ст. 8 устанавливает, что любой административный контроль за органами местного самоуправления может осуществляться только в порядке и в случаях, которые предусмотрены конституцией (законом). Основная цель административного контроля – обеспечение соблюдения законности и конституционных принципов [1].

Административный контроль также может включать контроль за целесообразностью, в отношении задач, выполнение которых поручено органам местного самоуправления. Административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления должен осуществляться с соблюдением соразмерности между степенью вмешательства контролирующего органа и значимостью интересов, которые он намерен защищать.

В соответствии со ст. 130 и 132 Конституции РФ закреплены основы института муниципального контроля. Органы местного самоуправления обеспечивают самостоятельное решение населением вопросов местного значения, а также могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств [2].

Для осуществления контрольной деятельности Федеральным законом от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ предусмотрено создание контрольных органов муниципальных образований [5].

Детальная регламентация и порядок осуществления задач этих органов закреплены, в частности, в Федеральном законе «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» от 07.02.2011 № 6-ФЗ [7] и Федеральном законе «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ [6].

Единый перечень видов муниципального контроля отсутствует в законодательстве РФ. Анализ законодательства РФ позволяет выявить несколько видов муниципального контроля.

В соответствии со ст. 19 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ полномочия органов местного самоуправления, по вопросам, которые не относятся к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями. Такие полномочия предаются для осуществления органам местного самоуправления [5 ].

В отношении собственных контрольных полномочий органы местного самоуправления обладают следующими полномочиями:

• самостоятельно принимают правовые акты, которые регламентируют порядок контроля;
• самостоятельно определяют структуру муниципальных контрольных органов, назначают их руководителей, служащих;
• самостоятельно финансируют осуществление данных полномочий за счёт средств муниципального бюджета, имея право определить соответствующий объём расходов.

Органы местного самоуправления руководствуются положениями Федерального закона № 294-ФЗ при осуществлении указанных полномочий [6].

В отношении контрольных полномочий, которые делегированы для осуществления органами местного самоуправления, полномочия ограничены. Они вправе:

• принимать правовые акты, которые регламентируют порядок контроля;
• определять структуру муниципальных контрольных органов, назначать их руководителей и служащих.

Доклады об организации и осуществлении муниципального контроля должны представляться органами местного самоуправления в уполномоченные федеральные или региональные органы, осуществляющие контроль над исполнением делегированных полномочий, которые после обобщения направляют доклады в Министерство экономического развития РФ.

Закон Краснодарского края от 23.07.2014 № 3014-КЗ [9] направлен на реализацию единой политики при регулировании отношений, связанных с проведением оценки регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, и экспертизы муниципальных нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности.

Таким образом, нормативно-правовое обеспечение контроля за деятельностью органов местного самоуправления осуществляется в соответствии с Европейской хартией местного самоуправления [1], Конституцией РФ [2], Федеральным законом от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ [5], Федеральным законом от 07.02.2011 № 6-ФЗ [7], Федеральным законом от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ [6], нормативно-правовыми актами субъектов РФ и правовыми актами органов местного самоуправления.

2. Организация контроля за деятельностью органов местного самоуправления муниципального образования город Краснодар

2.1. Контрольно-счётная палата муниципального образования город Краснодар: структура и полномочия

Как уже говорилось ранее, в целях осуществления внешнего муниципального финансового контроля представительный орган муниципального образования вправе образовать контрольно-счетный орган муниципального образования.

Контрольно-счётная палата муниципального образования город Краснодар создана в соответствии с решением городской Думы Краснодара от 21.10.2010 № 2 п.14 «Об утверждении Положения о Контрольно-счётной палате муниципального образования город Краснодар» [10].

Контрольно-счётная палата является постоянно действующим органом муниципального финансового контроля и контроля за управлением и распоряжением имуществом, находящимся в муниципальной собственности, самостоятельным органом местного самоуправления. Контрольно-счётная палата обладает правами юридического лица, организационной и функциональной независимостью для решения поставленных перед ней задач [10].

Контрольно-счётная палата конструктивно взаимодействует с главой муниципального образования город Краснодар, депутатским корпусом городской Думы Краснодара, руководителями структурных подразделений администрации города, правоохранительными органами, прокуратурой города Краснодара, Общественной палатой Краснодарского края и города Краснодар.

В настоящее время в структуру Контрольно-счётной палаты входят 5 отделов:

• контрольно-ревизионный отдел;
• экспертно-аналитический отдел;
• организационно-правовой отдел;
• информационный отдел;
• отдел аудита закупок.

В Палате работает 32 сотрудника, три из которых имеют ученую степень кандидата наук, один – ученое звание доцент, 6 – два и более высших профессиональных образования [17].

Контрольно-счетная палата осуществляет следующие полномочия:

• контроль за исполнением бюджета муниципального образования город Краснодар;
• контроль за соблюдением бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, которые регулируют бюджетные правоотношения, в ходе исполнения бюджета;
• контроль за достоверностью, полнотой и соответствием нормативным требованиям составления и представления бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств, квартального и годового отчетов об исполнении бюджета муниципального образования город Краснодар;
• экспертиза проектов решений бюджете муниципального образования город Краснодар, в том числе обоснованности показателей бюджета муниципального образования город Краснодар;
• внешняя проверка годового отчёта об исполнении местного бюджета;
• организация и осуществление контроля за законностью, результативностью использования средств местного бюджета, а также средств, которые получает бюджет муниципального образования город Краснодар из иных источников, предусмотренных законодательством РФ;
• аудит эффективности, направленный на определение экономности и результативности использования средств местного бюджета;
• контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, которое находится в собственности муниципального образования город Краснодар;
• финансово-экономическая экспертиза проектов муниципальных правовых актов в части, которая касается расходных обязательств муниципального образования город Краснодар;
• оценка эффективности предоставления налоговых и прочих льгот и преимуществ, бюджетных кредитов за счет средств бюджета муниципального образования город Краснодар;
• оценка законности предоставления муниципальных гарантий и поручительств или обеспечения исполнения обязательств другими способами по сделкам, совершаемых юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями за счёт средств бюджета муниципального образования город Краснодар и имущества, которое находится в муниципальной собственности;
• анализ и мониторинг бюджетного процесса в муниципальном образовании город Краснодар и подготовка предложений, по устранению выявленных отклонений в бюджетном процессе и совершенствованию бюджетного законодательства;
• экспертиза муниципальных программ;
• подготовка предложений по совершенствованию осуществления главными распорядителями бюджетных средств финансового контроля и внутреннего финансового аудита;
• аудит в сфере закупок;
• направление уведомлений о применении мер бюджетного принуждения уполномоченным органам и должностным лицам;
• участие в пределах полномочий в мероприятиях, направленных на противодействие коррупции;
• иные полномочия в сфере внешнего муниципального финансового контроля, которые установлены федеральными законами, законами Краснодарского края, Уставом муниципального образования город Краснодар и иными нормативными правовыми актами городской Думы Краснодара [10].