Файл: Органы местного самоуправления.pdf

Ст. 130 Конституции гласит: «Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью» [1]. Важнейшая составная часть системы местного самоуправления – это его органы.

На сегодняшний день можно встретить множество различных определений понятия «органы местного самоуправления».

Так, О.В. Курганская органы местного самоуправления определила как выборные органы и другие органы, которые наделены полномочиями по решению вопросов местного значения и не входят в систему органов государственной власти[14].

Н.А. Игнатюк по-иному рассматривает органы местного самоуправления. По её мнению, органы местного самоуправления – это органы, которые избираются непосредственно населением либо образуются представительным органом муниципального образования, осуществляющие функции публичной власти на территории муниципального образования. Для выполнения своих функций они наделяются собственной компетенцией, а также могут выполнять некоторые иные государственные полномочия по поручению органов государственной власти[10].

О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев отмечали, что они представляют собой органы местным самоуправляющихся территориальных сообществ, непосредственно которыми они формируются и перед которыми они несут ответственность за ненадлежащее осуществление собственных полномочий[15].

В самой Конституции Российской Федерации термин «органы местного самоуправления» встречается довольно часто: в статьях 3, 12, 15, 24, 32, 40, 46, 97, 130, 131, 132[1].

В ч. 13 ст. 2 ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления» [4] органы местного самоуправления определены как «избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения». В приведенном определении следует обратить внимание на следующее.

Во-первых, в связи с тем, что органы местного самоуправления есть органы народовластия, а народ осуществляет свою власть непосредственно либо через избираемых им представителей, формирование невыборных органов должно быть хотя бы косвенным образом связано с волеизъявлением граждан.

В связи с этим представляется, что невыборными органами местного самоуправления могут считаться не любые структуры муниципальной власти, участвующие в решении вопросов местного значения, а лишь те из них, которые сформированы органами (должностными лицами), обретшими полномочия в ходе волеизъявления граждан (представительный орган, глава муниципального образования) [19, с. 414].

---

Во-вторых, если буквально применять данное определение к конкретным органам муниципальных образований, то возникает вопрос, являются ли такие органы органами местного самоуправления? Следует исходить из того, что органы местного самоуправления призваны решать вопросы местного значения. А деятельность, к примеру, избирательной комиссии муниципального образования ограничена более узкими пределами финансового контроля за исполнением местного бюджета. Она вовсе не наделена правом решать вопросы местного значения.

На наш взгляд, данное определение является лишь описательным, но не охватывает основных признаков органов местного самоуправления, таких как самостоятельность, взаимосвязь с населением.

В связи с этим считаем целесообразным ч. 13 ст. 2 ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления» [3] изложить в следующей редакции: органы местного самоуправления – это избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти, осуществляющие свою деятельность в интересах населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Говоря об органах местного самоуправления, мы всегда подразумеваем определенную их систему и структуру, то есть они представляют собой целую подсистему взаимосвязанных элементов, которая выполняет относительно самостоятельные функции, связанные с достижением цели.

В.С. Пронина отмечает следующее: «к сожалению, на сегодняшний день нет единого толкования терминов «система органов» и «структура органов» [24]. Понятие структуры является достаточно распространенным в социологии, который означает устройство, порядок, расположение. Понятие же «система» органов является более точным, нежели «структура», так как посредством его определяется внутренне строение органов, которые находятся в той либо иной взаимосвязи. Именно такой точки зрения придерживается И.В. Выдрин, считая, что используемое в Конституции России словосочетание «структура органов местного самоуправления» не является точным. На его взгляд, вопрос о структурном строении органов местного самоуправления вовсе не поднимается, а, следовательно, в Конституции должны быть употреблены слова «система органов местного самоуправления» [8]. Мы считаем нужным согласиться с И.В. Выдриным. Структура органов местного самоуправления является законодательно регламентированной.

---

А.С. Саломаткин считает, что структура органов местного самоуправления означает, что органы в таком случае не являются изолированными друг от друга. Они наделены собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, однако все же при этом они находятся во взаимосвязи друг с другом. Структура органов местного самоуправления – это элемент системы таких органов[25].

В Комментарии к Конституции Российской Федерации термин «структура органов местного самоуправления» употреблен в двух значениях. Во-первых, это система самостоятельных органов, через которые на конкретной территории осуществляются функции и полномочия местного самоуправления. Во-вторых, это внутренние подразделения представительного органа, к примеру, комитеты, комиссии[9].

Структура органов местного самоуправления закреплена в ч.1 ст. 34 ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления» [4]. В соответствии с ней структура органов местного самоуправления представлена следующими органами:

- представительный орган муниципального образования;

- глава муниципального образования;

- местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования);

- контрольно-счетный орган муниципального образования;

- иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения[4].

Обязательными в структуре органов местного самоуправления являются представительный орган, глава муниципального образования, местная администрация.

Порядок формирования органов местного самоуправления согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяется уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.

Так, согласно Закону Орловской области от 10 ноября 2014 года № 1685-ОЗ «О порядке формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Орловской области» [5] и согласно Закону Орловской области от 22 августа 2005 года № 534-ОЗ «О местном самоуправлении в Орловской области» [6]  представительный орган муниципального района Орловской области представлен главами поселений Орловской области, входящих в состав муниципального района, и депутатами представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства. А главы муниципальных образований Орловской области избираются представительными органами муниципальных образований Орловской области из своего состава и исполняют полномочия председателей представительных органов.

---

Проанализировав нормы действующего законодательства в рамках данной главы курсовой работы, можно констатировать тот факт, что решать возникающие при правоприменении вопросы необходимо с учетом сложившейся практики на местах, и именно в региональных и даже в местных правовых актах. Неурегулированные вопросы влекут за собой сложность уже при организации деятельности самих органов местного самоуправления.

Глава 2. Проблемные аспекты деятельности органов местного самоуправления в Российской Федерации

2.1. Проблемы компетенции в системе органов местного самоуправления

К исследуемой нами в данной части работы группе проблем следует отнести:

- отсутствие чёткого правового разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления;

- недостаточную разработку понятийного аппарата[11, с. 60].

Что касается первой проблемы: мы считаем, что она является одной из наиболее острых проблем становления местного самоуправления. В Российской Федерации не построено эффективного взаимодействия между разными уровнями власти. Это может быть обусловлено так называемыми «проблемами роста» местного самоуправления, или же причина кроется в недостаточной разработанности теории местного самоуправления.

Эту проблему может решить закрепление в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года отдельного раздела о компетенции, содержащего подробный перечень полномочий органов местного самоуправления[4]. Однако, как справедливо отмечает Т.М. Бялкина в своей работе «Компетенция местного самоуправления: проблемы теории и правового регулирования» данный шаг приведёт к тому, что содержание данного закона выйдет за рамки его названия, ведь подробный перечень полномочий органов местного самоуправления нельзя отнести к числу принципиальных положений законодательства. Кроме того постоянные изменения и дополнения, а они неизбежны, если дело касается компетенции, недопустимы для закона регулирующего общие положения[7].

---

В связи с этим целесообразным мы считаем принятие специального федерального закона, регулирующего все аспекты компетенции, и предоставившего субъектам РФ возможность уточнения полномочий органов местного самоуправления применительно к отдельным видам муниципальных образований, с учётом всех особенностей, вытекающих из специфики местных условий.

Разграничение полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления - это результат довольно длительного исторического развития. Большинство стран пришли к этому на основе делегирования полномочий на тот уровень, на котором решение той или иной задачи будет наиболее эффективным[11, с. 61].

Что касается разработки понятийного аппарата. Бялкина в своей работе справедливо отметила, что, несмотря на то, что наблюдается значительное продвижение в решении данного вопроса, всё же сохраняются проблемы в трактовке даже наиболее основополагающих положений, таких как:

- компетенция собственная и переданная;

- соотношение собственных и переданных полномочий в компетенции органов местного самоуправления;

- договорное регулирование разграничения полномочий[7].

Мы считаем, что при дальнейшей разработки понятийного аппарата необходимо уточнить содержание таких понятий как «наделение полномочиями» и «делегирование полномочий». О.А. Стукалова в своей работе «Понятие и сущность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями» говорит о том, что в законодательстве и правоприменительной практике данные понятия часто понимаются как идентичные[26]. Однако это не совсем верно. Например, Б.М. Лазарева предлагает отличать делегирование от наделения полномочиями. При делегировании сторона, принявшая полномочия, будет действовать от своего имени, а при наделении полномочиями от имени органа передавшего ей полномочия[21, с. 231]. Такого же мнения придерживался Ю.А. Тихомиров, который в своей теории компетенции разграничивает установление и перераспределение компетенции[21, с. 231]. В соответствии с данной теорией наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями является способом перераспределения полномочий между государственными органами и органами местного самоуправления. Компетенция государственных органов при этом временно сокращается на объём переданных полномочий. Стукалова же говорит о том, что эти полномочия, оставаясь государственными, не исключаются из компетенции государственных органов. В своём высказывании она опирается на то, что финансовое обеспечение переданных полномочий осуществляется за счёт субвенций со стороны государства[26]. А также основание для такого высказывания могло послужить и то, что государство осуществляет контроль законности их исполнения, даёт письменные предписания, которые являются обязательными для органов местного самоуправления.

---