Файл: Формы государственного устройства (подробно).pdf

Присущая всем унитарным государствам централизация может проявляться в разных формах и разной степени^[20].

В некоторых странах вообще отсутствуют местные органы и административно-территориальные единицы управляются назначенными представителями центральной власти. В других государствах местные органы создаются, но они поставлены под контроль (прямой или косвенный) центральной власти. В зависимости от вида контроля различают централизованные или децентрализованные унитарные государства. В некоторых унитарных государствах используется предоставление более льготного правового статуса одним или нескольким административно-территориальным единицам. Такое унитарное государство, получившее название «регионалистское» (Италия, Китай, Испания, Никарагуа), характеризуется наличием административной автономии для некоторых структурных территориальных подразделений. Примером такого подхода является практика современного испанского государства. В результате состоявшегося 19 июня 2006 года в Испании референдума 79% принявших участие в голосовании высказались за расширение полномочий Каталонии как автономного образования. История автономного развития Каталонии имеет давние корни^[21].

Имеющая свой язык, древнюю культуру и традиции, она на протяжении ХIХ-ХХ веков постоянно стремилась к обретению широкой национальной автономии^[22].

Итак, форму государственного устройства можно определить как организацию государственной власти по территории (территориальной или национально-территориальной организации), характеризующий соотношение государства как целого с его составными частями. На сегодняшний день выработаны только две бесспорные формы государственного устройства – унитарная и федеративная. Унитарное государство – это единое цельное государство, состоящее из административно-территориальных единиц, которые подчиняются центральным органам власти и признаками государственности не обладают.

2.2. Федеративные государства: понятие и особенности

В отличие от унитарной, федеративную форму государственного устройства называют «сложной», поскольку федерация представляет собой союзное государство, части которого обладают признаками государственности^[23].

Федерация – сложное союзное государство, части которого являются государственными образованиями и обладают в той или иной мере государственным суверенитетом и другими признаками государственности; в нем наряду с высшими федеральными органами и федеральным законодательством существуют высшие органы и законодательство субъектов федерации^[24].

Федеративное государственное устройство неоднородно. В различных странах оно имеет свои уникальные особенности, которые определяются историческими условиями образования конкретной федерации и прежде всего национальным составом населения страны, своеобразием культуры и быта народов, входящих в союзное государство. Хропанюк В.Н.считает, что для большинства федеративных государств характерны следующие наиболее общие черты:

1. Территория федерации состоит из территорий ее отдельных субъектов: штатов, кантонов, земель, республик и т. п.

2. В союзном государстве верховная законодательная, исполнительная и судебная власть принадлежит федеральным государственным органам. Компетенция между федерацией и ее субъектами разграничивается союзной (федеральной) конституцией.

3. Субъекты федерации обладают правом принятия собственной конституции, имеют свои высшие законодательные, исполнительные и судебные органы. Так, в Федеративной Республике Германии земли имеют свои законодательные органы: однопалатные ландтаги (в Баварии – двухпалатный), правительства во главе с премьер-министром и земельные суды.

4. В большинстве федераций существует единое союзное гражданство и гражданство федеральных единиц.

5. При федеральном государственном устройстве в парламенте имеется палата, представляющая интересы членов федерации.

6. Основную общегосударственную внешнеполитическую деятельность в федерациях осуществляют союзные государственные органы. Они официально представляют федерацию в межгосударственных отношениях (США, ФРГ, Бразилия, Индия и др.)^[25].

Федерации строятся по территориальному и национальному признакам, которые в значительной мере определяют характер, содержание и структуру государственного устройства. Территориальная федерация характеризуется значительным ограничением государственного суверенитета субъектов федерации^[26].

Основное различие между территориальной и национальной федерацией состоит в различной степени суверенности их субъектов. Центральная власть в территориальных федерациях обладает верховенством по отношению к высшим государственным органам членов федерации. Национальное государство ограничивается суверенитетом национальных государственных образований. Общенациональная государственная власть осуществляет лишь координацию интересов субъектов федерации, обеспечивая их наиболее оптимальную внутреннюю и внешнюю деятельность. Субъекты национальной федерации в сфере международных отношений могут устанавливать дипломатические отношения с любым государством мирового сообщества, заключать политические, экономические и другие договоры. Национальный признак придает федерации такие особенности, которые объективно не могут быть присущи территориальному федеральному государственному устройству.

В этой связи важно различать союзное государство, складывающееся в условиях территориальной федерации, и союз государств, которые объединяются по национальному признаку. Союзное государство является федерацией, основанной на договорной территориальной основе, а союз государств – это федеральное объединение национальных государств, которые обладают как государственным, так и национальным суверенитетом.

По нашему мнению, В. Ф. Калина достаточно обоснованно предложил считать исходными принципами федерализма следующие^[27]:

1. Отсутствие реального суверенитета (есть только его признаки) у субъектов федерации и отсутствие права на одностороннее изменение статуса субъекта федерации.

2. Разграничение на конституционном и договорном уровнях предметов ведения между федерацией и ее субъектами и возможностей их изменения.

3. Верховенство федерального законодательства над законодательством субъектов федерации.

4. Единство экономической и социальной системы, свободное передвижение людей, товаров, услуг в пределах всей федерации.

5. Равноправие субъектов федерации.

6. Территориальный подход к строительству федерации.

7. Принцип системности, в котором важнейшую роль играет необходимость сохранения государственной целостности (единая форма государственного правления, политического и государственного режима). Сохранение или разрушение системных связей с субъектами федерации напрямую связано с вопросами обеспечения безопасности такого государства (экономической, политической, военной, экологической, геополитической и т. п.)^[28].

Федерация – в конституционном праве: одна из форм государственного устройства, при которой государство состоит из субъектов федерации – государств, автономных национально-государственных (национально-территориальных) и территориальных (территориально-государственных) образований.

По способу образования Федерация может возникнуть либо путем созданного входящими в нее субъектами (государствами) союза, оформленного договором (так, к примеру, возник в 1922 г. Союз ССР, при этом был заключен Договор об образовании СССР), либо путем преобразования унитарного государства в федерацию (например, в январе 1918 г.

Российская советская республика была объявлена федерацией, но кто ее субъекты – полной ясности не было до 1992 г., когда было четко зафиксировано, что субъектами РФ являются республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа). Возможно сначала создание государствами конфедерации, с последующим ее перерастанием в федеративное государство, что, однако, должно быть оформлено договором или конституцией нового государства.

Соответственно способу образования в науке конституционного права принято различать так называемые договорные и конституционные федерации. Первые образуются путем заключения договора, вторые – путем принятия конституции нового государства. Однако деление это достаточно условно, поскольку в федерации чаще всего оба начала переплетаются, то есть сначала заключается договор или как-то иначе декларируется образование федерации, а затем это оформляется конституцией. Причем договор может стать частью конституции, как в неизмененном, так и в существенно переработанном виде, а может и не найти в ней места в виде официальной части, хотя и отражается в существе предписаний^[29].

Вопрос о мере соотношения возможностей центра и субъектов в федеративном государстве был, есть и останется злободневным. Однако мировой опыт, а также пример собственной истории говорит о том, что федеративное государство всегда настроено на сохранение, а то и увеличение своего влияния; ослабление федерации за счет изъятия у нее полномочий, собственности может привести к такому критическому пределу, за которым уже следует распад федерации^[30].

Подводя итог вышесказанному можно сформулировать следующее. Форму государственного устройства можно определить как организацию государственной власти по территории (территориальной или национально-территориальной организации), характеризующий соотношение государства как целого с его составными частями. На сегодняшний день выработаны только две бесспорные формы государственного устройства – унитарная и федеративная. Унитарное государство – это единое цельное государство, состоящее из административно-территориальных единиц, которые подчиняются центральным органам власти и признаками государственности не обладают. Федерация – сложное союзное государство, части которого являются государственными образованиями и обладают в той или иной мере государственным суверенитетом и другими признаками государственности; в нем наряду с высшими федеральными органами и федеральным законодательством существуют высшие органы и законодательство субъектов федерации^[31]. Федерации строятся по территориальному и национальному признакам, которые в значительной мере определяют характер, содержание и структуру государственного устройства.

2.3. Конфедерация

Конфедерация – объединение государств, их союз, достаточно тесный, но все же международно-правовой, а не государственный, в результате чего не образуется новое государство, хотя такая перспектива предполагается (или, во всяком случае, не исключается)^[32]. В истории есть примеры первоначального образования конфедерации, но последующего ее перерастания в федеративное государство (типичным примером считают США с 1776 г. по 1787 г.). Некоторые страны сохраняют в своем наименовании слово «конфедерация», хотя уже давно являются федерациями (Швейцарская Конфедерация была конфедеративным союзом с 1313 г. по 1848 г.)^[33]. Но не меньше примеров обратного характера, когда к. существовали (долго или недолго другой вопрос), но все-таки распадались, а входившие в них государства продолжали далее существование в качестве независимых государств; примеры есть в исторической ретроспективе – так, в 1918 г. распалась конфедерация Австро-Венгрии (возникла в 1868 г.), так и в относительно недавнем прошлом – например, конфедерацией были Сенегамбия – объединение Сенегала и Гамбии в 1981-1988 гг., объединение Египта и Сирии – эта конфедерация формально просуществовала с 1958 г. по 1961 г.^[34]

Основные различия конфедерации и федерации состоят в следующем: 412 правовой основой федерации сначала может быть договор, затем – все же конституция; правовой основой конфедерации является договор; федерация – как уже сказано, государственно-правовое объединение, в результате которого возникает новое государство; конфедерация – международно-правовое объединение, союз, нового государства (еще) нет; территория федерации едина; у конфедерации, строго говоря, нет единой территории, это совокупность территорий, входящих в конфедерацию государств; федерация имеет единое гражданство; у конфедерации нет гражданства, хотя и могут устанавливаться нормы, обеспечивающие близость или в чем-то даже принципиальное единство статуса личности; федерация имеет единые (федеральные) органы государственной власти (законодательной, исполнительной, судебной); конфедерация таких органов не имеет, хотя здесь и создаются координационные органы для ведения общих дел конфедерации; в федерации действует принцип приоритета актов федерации перед актами субъектов федерации, их более высокая сила, необходимость – по общему правилу – соответствия актов субъектов актам федерации, в федерации возможна отмена федеральными органами актов субъекта, противоречащих федеральным актам – либо директивным путем, либо органом конституционного контроля по рассмотрению спора; в конфедерации решения координационного органа конфедерации проводятся в жизнь решениями органов государств-членов конфедерации, для чего они, прежде всего, ратифицируются или иным способом признаются членами конфедерации, причем последние имеют возможность не признать для себя такие решения обязательными (так называемый принцип нуллификации – непризнания действия, лишения акта юридической силы); в федерации единые вооруженные силы, лишь изредка в отдельных федерациях – скорее в политических целях – признается право субъектов иметь свои войсковые формирования, являющиеся, конечно, частями единых вооруженных сил (например, на отдельных этапах существования СССР союзными республикам давалось право иметь свои войсковые формирования); в конфедерации существуют армии отдельных государств-членов конфедерации, они могут быть объединены под общим командованием, в принципе, по соглашению государств может быть и создана единая армия из объединяемых воинских контингентов отдельных государств, но, тем не менее, они сохраняют и свои вооруженные силы; в федерации – единые налоги, причем они либо полностью устанавливаются федерацией, либо федерация устанавливает исходные, основополагающие нормы в области налогов, финансовой политики; в конфедерации налоги и финансовые системы имеет каждый член конфедерации, а источником средств конфедерации являются взносы членов конфедерации; соответственно в федерации – единая денежная система; в конфедерации у каждого своя валюта, хотя и могут начинаться процессы сближения систем; федерация имеет единую экономическую политику и либо единое руководство ею, либо ее единое регулирование; в конфедерации могут иметь место координация, начала регулирования, но, как было сказано, с признанием членами конфедерации такого рода актов; у федерации единые государственные символы; члены конфедерации могут договориться о единой атрибутике (флаг, герб, если не гимн, то общая патриотическая мелодия, столица).^[35]