Файл: Местное самоуправление в Российской Федерации: тенденции и перспективы развития (Теоретические и исторические основы формирования моделей местного самоуправления).pdf

Введение

Актуальность темы исследования. Современная трактовка понятий, связанных с категорией «местное самоуправление», в постсоветской России формировалось постепенно.

Местное самоуправление является основным звеном в структуре федеральной власти, без которого государственная власть как таковая не может существовать. Ни одно государство, начиная с самых древних, немыслимы без местного самоуправления, т.е. деятельности специального круга субъектов, на профессиональной основе реализующих интересы и функции муниципальной власти.

В нашем государстве и обществе происходят изменения, не заметить которые невозможно. Реформированию местного самоуправления уделяется особое внимание.

В то же время система местного самоуправления в нашей стране все еще далека от совершенства. Как результат - практически все МО дотационные, в муниципалитетах нет денежных средств на покрытие необходимых расходных обязательств. Государственный контроль за деятельностью местных органов власти усилен, как со стороны центральных органов власти и особенно со стороны органов государственной власти субъектов РФ. Население МО практически перестало приходить на выборы местных органов власти.

Явка составляет от 17до 25 %. Яркий пример в этом плане представляют результаты голосования во Владимирской области^[1].

В организации местного самоуправления в России наблюдаются кризисные явления и необходимы срочные меры для изменения ситуации.

Поиски моделей эффективности местного самоуправления актуализировал Президент РФ В.В. Путин еще на Валдайском интеллектуальном политическом форуме в сентябре 2013 г., отметив, что «Именно из модели государства-цивилизации вытекают особенности нашего государственного устройства…надо выстроить такую модель государства цивилизационной общности с таким устройством, которая была бы абсолютно равно привлекательна и гармонична для всех»^[2]. В своих выступлениях глава государства не раз отмечал необходимость эффективного местного самоуправления, ориентированного как на запросы граждан общества, так и на интересы государства.

Можно сказать, что реформирование муниципальной службы является одним из приоритетных направлений государственного строительства. Оно осуществляется в целях повышения эффективности модели местного самоуправления, невозможной без его открытости, доверия граждан к органам местного самоуправления и улучшения качества оказываемых государственными органами населению услуг. А достижение этой задачи невозможно без тщательного изучения моделей местного самоуправления в целом, а также тенденций развития местного самоуправления в России.

---

Поэтому именно попыткой наметить пути для совершенствования российской модели местного самоуправления обусловлен выбор темы дипломной работы.

Объект исследования – модель местного самоуправления в России.

Предмет исследования – тенденции, проблемы и перспективы развития модели местного самоуправления в РФ.

Цель работы – изучить российскую модель местного самоуправления, ее отличия от основных моделей местного самоуправления и перспективы развития.

В соответствие с целью, сформулируем основные задачи исследования:

• рассмотреть понятие модели местного самоуправления;
• выявить формирование моделей местного самоуправления за рубежом;
• проследить историю становления российской модели местного самоуправления в дореволюционный и советский периоды;
• проанализировать процесс становления современной системы местного самоуправления;
• исследовать проблемы местного самоуправления в РФ;
• сформулировать перспективы и возможности совершенствования российской модели местного самоуправления.

Методы исследования: общенаучные методы познания (системный, исторический методы, социологический и статистический методы, анализ и синтез).

Методологическая основа исследования определена политологическими, управленческими концепциями, представленными в работах М. Вебера, Д. Норта, Р.Даля. Использованы теоретические построения Г. Алмонда, М. Дюверже, Д. Истона, Т. Парсонса, С. Вербы. Применены идеи Г.В. Атаманчука, М.Н. Афанасьева, С.Ю. Наумова, Л.Г. Швец.

1. Теоретические и исторические основы формирования моделей местного самоуправления

1.1 Понятие модели местного самоуправления

В научной сфере, СМИ ведутся обширные дискуссии об активном привлечении населения территориальных образований к совместной работе с властью по преобразованию и улучшению своей жизнедеятельности. В качестве моделей и форм такого привлечения рассматриваются развитие всей системы местного самоуправления, некоммерческих организаций, политических партий, других общественных институтов и гражданских инициатив. Эти модели и формы укладываются в понимание демократизации всех общественных и государственных институтов, гражданского общества и правового государства.

---

Институт местного самоуправления признается приоритетной моделью преобразования, так как является наиболее эффективным и перспективным инструментом развития социальной активности граждан, формирования чувства ответственности за социальное поведение каждого, реализации их демократических прав и свобод^[3]. Однако данная модель может работать максимально эффективно только при активной социальной поддержке самих граждан.

Роль и место института местного самоуправления в современной российской науке чаще рассматривается либо как категория юридическая, намного реже подвергается анализу его экономическая сущность. В научном сообществе нет единого понимания сути термина «местное самоуправление», что говорит об отсутствии единого мнения относительно значимости этого важного института, его места в системе общественных отношений. В юридической, политической и других науках длительное время предпринимались попытки более точно определить содержание термина «местное самоуправление».

Операционализируя понятие «местное самоуправление», следует отметить, что оно сложилось в результате длительного эволюционного развития.

Начальное толкование термина «местное самоуправление» появилось в Великобритании в XVII столетии. Предпосылкой близкого к современному пониманию термина явились муниципальные реформы XIX в., фундамент которых заложен еще в средние века. В первой половине XIX в. разрабатываются теоретические основы учения о местном самоуправлении. Французский историк и государственный деятель А. Токвиль отмечал, что «общинные институты играют для установления независимости ту же роль, что и начальные школы для науки; они открывают народу путь к свободе и учат его пользоваться этой свободой, наслаждаться её мирным характером. Без общинных институтов нация может сформировать свободное правительство, однако истинного духа свобод она так и не приобретёт. Скоропреходящие страсти, минутные интересы, случайные обстоятельства могут создать лишь видимость независимости, однако деспотизм, загнанный внутрь общественного организма, рано или поздно вновь появится на поверхности»^[4].

Весомый вклад в создание теории местного самоуправления внесла германская юридическая школа. В дальнейшем термин заимствован Россией и другими странами.

Позднее теоретическую основу такому управлению развивали представители французской и бельгийской правовых школ – Гербер, Турэ и др. Теория свободной общины сформировалась в период, когда местные дела находились в ведении государственных должностных лиц. Такое положение местного управления не содержало в себе никаких рычагов и стимулов для развития местных общин.

---

Известно несколько подходов к пониманию категории «местное самоуправление». Они основываются на трех основных теориях местного самоуправления, несущих различное понимание природы этого института: общественной, государственной и дуалистической. Теория дуализма по своей сути является симбиозом общественной и государственной.

Предтечей общественной природы местного самоуправления послужила теория свободной общины. Она была призвана заострить внимание на необходимости обеспечения на местном уровне основ самоуправления как естественного права общин, на огромном значении общинной жизни в связи с наличием у местных общин особых интересов. В разработанной теории свободной общины авторы обосновали естественный и неотчуждаемый характер права общины управлять своими делами, мотивируя это тем, что исторически община появляется раньше государства и государство обязано уважать свободу общинного управления.

Теория свободной общины характеризуется следующими принципами организации местного самоуправления^[5]:

• выборность органов местного самоуправления представителями общины;
• разграничение дел, порученных общине государством и дел общинных;
• своеобразие управления собственными делами общины и его отличие от дел государственных;
• невмешательство государственных органов в собственную компетенцию общины и ограничение влияния государства на общинное самоуправление контролем за соблюдением общиной пределов своей компетенции.

В дальнейшем теория свободной общины переросла в теорию общественного самоуправления (или общественно-хозяйственную теорию самоуправления). Ее суть состоит в понимании того, что круг дел общинных отличен от дел государства, в связи с чем, самоуправление призвано выявлять и решать собственные вопросы местных общин, а не проблемы государственного управления. Самостоятельность общин обосновывалась тем, и это было основным аргументом ее создателей, что ее деятельность по своей природе была преимущественно хозяйственной и не являлась негосударственной формой деятельности.

В европейском законодательстве и научной литературе о местном самоуправлении доминирует представление о нем как государственном управлении.

Государственная теория самоуправления разработана в XIX в. немецкими учеными Л. Штейном (политическое направление теории) и Р. Гнейстом (юридическое направление)^[6]. Они считали, что полномочия местного самоуправления по своему источнику являются производными от государственной власти; но местное самоуправление осуществляется через лиц, не являющихся государственными должностными лицами обладающими профессионализмом, а местными жителями, заинтересованными в результатах местного управления. Также в трудах вышеназванных ученых было отмечено, что передача государством отдельных вопросов для их решения местным самоуправлением связана с целью их более эффективного решения на местном уровне.

---

Несколько различные подходы создателей государственной теории самоуправления объяснялись тем, что Р. Гнейст ассоциировал местное самоуправление с системой безвозмездных и почетных должностей, а самостоятельность органов самоуправления – с особенностями порядка их формирования и замещением отдельных должностей. Л. Штейн определял самоуправляющиеся территориальные сообщества как особые субъекты права, особые юридические лица, вступающие с государством в юридические отношения.

В российской науке всегда преобладали государственный и смешанный подходы к пониманию института местного самоуправления. Активный деятель земского движения Н.И. Лазаревский понимал институт местного самоуправления как «децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивали тесную связь органов местного государственного управления с данной местностью и населением»^[7]. Лазаревский также отмечает, что «государственная власть является совокупностью полномочий монарха, коронной администрации, парламента, органов самоуправления».

Один из ведущих теоретиков российского либерализма XIX в. А.Д. Градовский в своей работе «История местного управления в России»^[8] доказывает необходимость местного самоуправления для лучшего управления государством в целом. Он считал местное самоуправление результатом разносторонних интересов, которые нельзя удовлетворить деятельностью центрального правительства. Ученый характеризовал институт местного самоуправления как один из видов распределения власти. Определяя внутреннюю сущность местного самоуправления, он считал, что в ее основе должны лежать местные интересы и потребности.

Таким образом, местное самоуправление как явление общественной жизни – это социальный институт, наиболее приближенный к населению. Наряду с другими формами общественной и частной самоорганизации местное самоуправление представляет интересы местного сообщества, а также в пределах своих полномочий обеспечивает возможность более эффективного решения социально-экономических проблем на местном уровне.

---