Файл: Органы местного самоуправления (Специфика деятельности государственных и муниципальных органов РФ).pdf

В частности, если говорить о первой группе, то органы государственной власти принимают решения, вызывающие дополнительные расходы местных бюджетов. Например, на местные бюджеты переложены [38]:

– внеплановые повышения заработной платы в бюджетной сфере;

– компенсации семьям с детьми;

– дотации по коммунальным платежам;

– размещение беженцев и вынужденных переселенцев и т.д.

В результате от трети до половины всех расходов местных бюджетов направляется на выполнение государственных функций. Далеко не каждое муниципальное образование располагает необходимыми финансовыми ресурсами для соблюдения данных обязательств. Невыполнение же их ведет, с одной стороны, к недовольству населения, росту социальной напряженности на местах, с другой, к карательным санкциям со стороны государства по отношению к муниципальным органам власти [34].

Еще больше разногласий возникает между муниципальным и региональным уровнями публичного управления. По закону у органов государственной власти субъектов РФ достаточно много рычагов воздействия на муниципальные органы.

Региональная власть регулирует порядок передачи объектов собственности субъектов РФ в муниципальную собственность, соотношение между бюджетами субъекта и местными бюджетами, обеспечивает гарантии финансовой самостоятельности местного самоуправления [11]. Именно органы власти субъектов РФ принимают законы о местном самоуправлении на своей территории и осуществляют контроль за их соблюдением с учетом исторических и иных местных традиций. Они уполномочены принимать законодательство о муниципальной службе, обеспечивать право граждан на осуществление местного самоуправления, устанавливать порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, их границы и наименования [32].

Таким образом, исследовав основные понятия местного самоуправления можно сделать вывод, что в наше время местное самоуправление выступает одним из важнейших элементов правового и демократического государства и занимает значимое место в правовой системе Российской Федерации, как институт, который отражает высокий уровень личностных начал, как институт муниципальных прав населения по решению вопросов местного значения. За последние годы, для закрепления местного самоуправления в качестве неотделимой части правового и демократического государства, удалось далеко продвинуться.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами. В сфере вопросов местного значения органы муниципальной власти обладают достаточно широкими полномочиями. Вместе с тем эффективность деятельности муниципальных властей, а также возможность реализации конкретных программ и проектов в муниципальных образованиях зачастую ограничиваются противоречиями системного характера.

Глава 2. Специфика деятельности государственных и муниципальных органов РФ

2.1. Понятие и принципы деятельности органов местного самоуправления

Органы местного самоуправления это – важнейшая составная часть его системы. На сегодняшний день можно встретить множество различных определений понятия «органы местного самоуправления». Так, Н.И. Глазунова органы местного самоуправления определила как выборные органы и другие органы, которые наделены полномочиями по решению вопросов местного значения и не входят в систему органов государственной власти [15].

В.Б. Зотов и З.М. Макашёва по-иному рассматривают органы местного самоуправления. По их мнению, органы местного самоуправления – это органы, которые избираются непосредственно населением либо образуются представительным органом муниципального образования, осуществляющие функции публичной власти на территории муниципального образования. Для выполнения своих функций они наделяются собственной компетенцией, а также могут выполнять некоторые иные государственные полномочия по поручению органов государственной власти [19].

В самой Конституции Российской Федерации термин «органы местного самоуправления» встречается довольно часто: в статьях 3, 12, 15, 24, 32, 40, 46, 97, 130, 131, 132 [1].

В ч. 13 ст. 2 ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления» органы местного самоуправления определены как «избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения» [2]. В приведенном определении следует обратить внимание на следующее.

Во-первых, в связи с тем, что органы местного самоуправления есть органы народовластия, а народ осуществляет свою власть непосредственно либо через избираемых им представителей, формирование невыборных органов должно быть хотя бы косвенным образом связано с волеизъявлением граждан. В связи с этим представляется, что невыборными органами местного самоуправления могут считаться не любые структуры муниципальной власти, участвующие в решении вопросов местного значения, а лишь те из них, которые сформированы органами (должностными лицами), обретшими полномочия в ходе волеизъявления граждан (представительный орган, глава муниципального образования) [21].

Во-вторых, если буквально применять данное определение к конкретным органам муниципальных образований, то возникает вопрос, являются ли такие органы органами местного самоуправления? Следует исходить из того, что органы местного самоуправления призваны решать вопросы местного значения. А деятельность, к примеру, избирательной комиссии муниципального образования ограничена более узкими пределами финансового контроля за исполнением местного бюджета. Она вовсе не наделена правом решать вопросы местного значения [34].

Говоря об органах местного самоуправления, мы всегда подразумеваем определенную их систему и структуру, то есть они представляют собой целую подсистему взаимосвязанных элементов, которая выполняет относительно самостоятельные функции, связанные с достижением цели. Структура органов местного самоуправления является законодательно регламентированной.

А.С. Саломаткин считает, что структура органов местного самоуправления означает, что органы в таком случае не являются изолированными друг от друга. Они наделены собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, однако все же при этом они находятся во взаимосвязи друг с другом. Структура органов местного самоуправления – это элемент системы таких органов [32].

В Комментарии к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации термин «структура органов местного самоуправления» употреблен в двух значениях. Во-первых, это система самостоятельных органов, через которые на конкретной территории осуществляются функции и полномочия местного самоуправления. Во-вторых, это внутренние подразделения представительного органа, к примеру, комитеты, комиссии [22].

Структура органов местного самоуправления закреплена в ч.1 ст. 34 ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления». В соответствии с ней структура органов местного самоуправления представлена следующими органами [2]:

– представительный орган муниципального образования;

– глава муниципального образования;

– местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования);

– контрольно-счетный орган муниципального образования;

– иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Обязательными в структуре органов местного самоуправления являются представительный орган, глава муниципального образования, местная администрация.

В соответствии со ст. 15 Конституции Российской Федерации «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью её правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора» [1].

Европейская хартия местного самоуправления в ст. 2 гласит, что принципы местного самоуправления должны быть признаны в законодательстве страны и, где это осуществимо, в конституции [8].

Принципы (от лат. principium – начало, основа) – основные исходные положения какой-либо теории, учения, науки, мировоззрения, политической организации [29].

И.В. Выдрин и иные ученые в сфере муниципального права принципы местного самоуправления характеризуют как обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов, самостоятельно осуществляющих управление местными делами [12].

Исходя из определения, данного в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» И.В. Бабичев называет такие принципы местного самоуправления как: самостоятельность принятия решений по вопросам местного значения населением; организационное обособление органов местного самоуправления во всей совокупности государственных органов; многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления; соразмерность полномочий местного самоуправления материально-финансовым ресурсам [9].

Е.С. Шугрина разделила точку зрения И.В. Выдрина и расширила указанный выше перечень следующими принципами: признание местного самоуправления демократическим институтом, гарантированность местного самоуправления; законность; гласность и учёт общественного мнения; сочетание местных и государственных интересов [37].

В.И. Васильев, анализируя систему органов местного самоуправления, выделил следующие принципы организации и деятельности органов местного самоуправления: принцип народовластия, принципы территориальные, принципы организационные, принцип финансово-экономических основ, принцип наличия гарантий местного самоуправления и другие [11]. Иными словами, В.И. Васильев к принципам организации и деятельности органов местного самоуправления относит неограниченный круг принципов, где к «другим» принципам можно отнести все принципы, что присущи государству в целом куда в категорию «и другие вопросы» можно отнести все что угодно – и принципы, присущие государству, и функции местного самоуправления и т. п.

Основываясь на приведенных положениях различных ученых в области муниципального права, можно в общей сложности выделить более полусотни принципов организации и деятельности местного самоуправления [12]. К ним можно отнести помимо названных принципов также такие как принцип коллегиальности, плановости, объективности, дифференциации и фиксации функций, принцип научности, принцип использования местных традиций и обычаев, принцип гарантированности государством судебной защиты, принцип гуманизма, принцип равноправия и другие.

Большое внимание рассмотрению принципов организации и деятельности органов местного самоуправления уделил Н.М. Гладких [14]. Он придерживался точки зрения, согласно которой все рассматриваемые принципы следует группировать в соответствии со структурным построением Конституции Российской Федерации. Перечислим принципы организации и деятельности органов местного самоуправления в России, которые выделил Н.М. Гладких [14]:

– принцип сочетания представительной демократии с формами непосредственного выражения власти народа;

– принцип самостоятельности органов местного самоуправления в пределах своих полномочий;

– принцип организационной автономии органов местного самоуправления от органов государственной власти;

– принцип гарантированности деятельности местного самоуправления;

– принцип законности в организации и деятельности органов местного самоуправления.

Названные принципы соответствуют первой главе Основного закона России.

Таким образом, местное самоуправление в Российской Федерации составляет важнейшую часть механизма управления, благодаря которой возникает возможность оптимально сочетать права человека и местные, региональные, общегосударственные интересы, которые требуют дальнейшего развития и совершенствования. Местное самоуправление реализуется посредством действия его органов. В общей сложности можно выделить до полусотни так называемых принципов местного самоуправления. К ним относятся и такие принципы, как коллегиальность, плановость, объективность, дифференциация и фиксация функций, научность, использование местных традиций и обычаев, гарантия на судебную защиту, гуманизм, равноправие, двойное подчинение, равноправие муниципальной собственности и т.п.