Файл: Предпринимательское право (на примере государственной и муниципальной собственности).pdf

Внесение государственной и муниципальнойсобственности в устав­ные капиталы открытых акционерных обществ в оплату ценных бумаг (ст. 25 Закона о приватизации) подразумевают получение публично-правовым образованиям их пакета в объёме не меньше, чем 25% и одна акция. Государственное имущество (помимо денеж­ных средств) может быть также внесено в уставные капиталы государ­ственных корпораций, юридически являющихся частными собственниками своего имущества. Однако в этом случае используются правила специальных законов о создании таких корпораций и не применяют­ся нормы Закона о приватизации.

Приватизация помещений внесённых в жилой фонд и земельных участков осуществляется в согласовании с особыми общеустановленными нормами жилищного и земельного законодательства.

2. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ПРИВАТИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО ИМУЩЕСТВА

2.1. Нормативная база, определяющая приватизацию государственного и муниципального имущества

Общая масса документов, очертившая правовое поле для приватизации государственной собственности в период её осуществления, насчитывает более 3 тыс. актов. Наиболее значимыми из них являются:

1. «ГК РФ (часть первая)» от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 30.12.2015) Статья 217. Приватизация государственного и муниципального имущества
2. Федеральный закон от 21.12.2001 № 178-ФЗ (ред. от 29.12.2015) «О приватизации государственного и муниципального имущества»
3. Налоговый кодекс РФ (часть вторая)» от 05.08.2000 № 117-ФЗ (ред. от 29.12.2015) (c­ изм. и доп., вступ. в силу c­ 01.01.2016) 3. Пe­рe­дa­чa­ имущества государственных и муниципальных предприятий, выкупаемого в порядке приватизации;
4. «Формы федерального государственного статистического наблюдения» Сведения о средствах от приватизации государственного и муниципального имущества;
5. Путеводитель по договорной работе. Аренда зданий и сооружений. Рекомендации по заключению договора11.2. Приватизация арендованного государственного или муниципального имущества (здания, сооружения, помещения)
6. «Кодекс РФ об административных правонарушениях» oт 30.12.2001 №195-ФЗ (ред. от 30.12.2015) (c­ изм. и доп., вступ. в силу c­ 15.01.2016) Ст. 19.7.12. Непредставление или ненадлежащие представление сведений (информации) в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный по надзору за приватизацией. и управления
7. Федеральный закон от 10.05.1995 № 73-ФЗ «О восстановлении и защите сбережений граждан РФ «Статья 10.
8. Федеральный закон от 12.01.1996 № 10-ФЗ (ред. от 22.12.2014)Статья «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» 21. Участие профсоюзов в осуществлении приватизации государственного и муниципального имущества;
9. Иные указы президента, постановления правительства, акты федерального органа исполнительной власти по управлению федеральным имуществом, издаваемые в рамках его компетенции.

---

Важное значение имеют нормы, регулирующие различные технические и процессуальные вопросы приватизации государственногоимущества, содержащиеся более чем в 60 федеральных законах и других нормативных актах. Наиболее значимыми для развитиянормативной базы приватизации были решения Федерального Собрания, Высшего Арбитражного суда, постановления и определения Конституционного суда^[4].

2.2. Основные направления совершенствования правовой базы приватизации государственного и муниципального имущества

Несмотря на положительные изменения в процессе становления и развития правовой базы приватизации, наблюдается сохранение коренных проблем, спорных вопросов, которые необходимо разрешить и урегулировать.

Одной из таких проблем является незаконченная работа по приведению в соответствие норм приватизационного законодательства к нормам Конституции и Гражданского кодекса.

Важнейшей конституционной нормой является признание и равная защита прав любых форм собственности, куда входит государственная и муниципальная (часть 2 статьи 8 Конституции)^[5]. Но действующее законодательство показывает свои пробелы как раз в части, устанавливающей гарантии защиты прав государства (и местного самоуправления) как собственника, что противоречит и нормам Конституции, и нормам Гражданского кодекса, которым должно соответствовать законодательство о приватизации.

Например, и в наши дни нет законодательного разрешения вопросов, регулирующих восстановление законных прав государства (либо местного самоуправления) как собственника, если это право нарушено в процессе приватизации соответствующего имущества. Так же Гражданский кодекс предусматривает принятие многих федеральных законов, без которых правовая основа приватизации не будет считаться достаточной.^[6] Можно отметить федеральный закон об имуществе, которое может находиться только в государственной собственности, федеральный закон об иммунитет государства и его собственности, федеральный закон об отнесении государственного имущества к федеральной собственности или к собственности субъектов, а также федеральный закон о национализации, то есть об обращении в государственную собственность имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц.

---

Перечисленные акты всё ещё не приняты. В результате продолжает оставаться перевес в пользу эффективного обеспечения гарантий защиты прав частной собственности по сравнению со степенью защищенности интересов государственной и муниципальной собственности.

Ещё одной проблемой является тот факт, что  законодательно не установлены параметры отнесения предприятия к числу выпускающих продукцию со статусом стратегического значения для национальной безопасности РФ.

Закон2001 г. говорит, что в целях осуществления единой государственной политики в вопросе приватизации, правительство представляет президенту на утверждение предложения включающие список стратегических предприятий и акционерных обществ, осуществляющие выпуск продукции (работ, услуг), имеющей стратегическое значение для обеспечения обороноспособности и безопасности РФ, защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан РФ,  открытые акционерные общества, акции которых находятся в федеральной собственности и участие Российской Федерации в управлении которыми обеспечивает стратегические интересы государства.

Как уже говорилось, Президент РФ издал Указ от 21 декабря 2001 г. № 1514 «О взаимодействии Президента РФ и Правительства Российской Федерации по вопросам приватизации государственного и муниципального имущества»^[7], предписывающий правительству представить на утверждение президента перечни стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ. Однако ни в тексте федерального закона, ни в иных правовых актах не содержится указаний на порядок и процедуры обсуждения и формирования такого списка правительством и рассмотрения предложений правительства президентом.

Необходимо урегулировать процедурные вопросы отнесения предприятий и акционерных обществ к числу стратегических, установив нормы об обязательном участии Счетной палаты в работе по оценке активов стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ, планируемых к исключению из Перечня с последующей приватизацией.

Необходимо так же отметить­, что на данный момент не существует эффективных правовых способов, которые препятствовали бы продолжению криминальных банкротств предприятий. Несмотря на усилия государственной власти по совершенствованию законодательной базы приватизации, не удалось исключить недостатки нормативного регулирования в сфере банкротства. Изучение результатов действия Федерального закона от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ»О несостоятельности (банкротстве)»^[8] показывает, что закон предусматривает упрощенный механизм процедуры банкротства, открывает широкие возможности для нового передела собственности путем криминального банкротства предприятий, включающего в себя неправомерные действия при банкротстве, преднамеренное или фиктивное банкротство. Данный способ «приватизации» нередко применяется в отношении предприятий, которые обладают ценным имуществом и порой являются единственным производителем уникальной продукции.

---

Одной из важных проблем является фактическое отсутствие правовой базы для приватизации объектов собственности Российской Федерации за рубежом.

При анализе приватизации за рубежом видно, что действующее законодательствоне устанавливает порядок приватизации собственности, которая находится на территории других государств, есть лишь единичные акты в этой сфере­.

В Государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации содержатся отсылочные нормы, определяющие условия возможной приватизации объектов зарубежной собственности. В отношении объектов, находящихся на территории СНГ,  после урегулирования вопросов о правах собственности на основе межправительственных и межгосударственных соглашений^[9].

Постановление Правительства РФ от 5 января 1995 г. № 14 «Об управлении федеральной собственностью, находящейся за рубежом» не допускает включение в уставный капитал приватизируемых предприятий (акционерных обществ) и продажу на конкурсах и аукционах закрепленного на их балансе имущества, находящегося за рубежом и приобретенного за счет средств федерального бюджета, однако, не содержит запрета на приватизацию объектов зарубежной собственности, поступившей в порядке правопреемства от государственных предприятий бывшего СССР. Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ »О приватизации государственного и муниципального имущества» (ч. 5 статьи 3) не распространяет свое действие на отношения, возникающие при отчуждении государственного и муниципального имущества, находящегося за пределами территории Российской Федерации.

Таким образом, указанные нормативные правовые акты фактически вывели объекты зарубежной собственности государственных предприятий за правовые рамки приватизации, что в качестве одной из причин способствовало их незаконному отчуждению.

Кроме того, по оценкам Счетной палаты, органы власти, предприятия и организации, имеющие на балансах зарубежную собственность, представляют в органы управления государственным имуществом недостоверную информацию, а данные о долях Российской Федерации (пакетах акций) в иностранных юридических лицах, принадлежащих российским организациям, занижаются. Потенциальные дивиденды при этом могут составить сумму порядка 1 млрд долларов.

Очевидно, что по-прежнему необходима тщательная инвентаризация имущества и объектов собственности Российской Федерации за рубежом. Необходимо нормативно запретить приватизацию указанного имущества до проведения такой инвентаризации.

---

Отсутствует законодательство, регулирующее вопросы национализации и муниципализации, а также восстановления нарушенных прав государства как собственника приватизируемого имущества.

При всей неполноте правовой базы в части урегулирования вопросов национализации и восстановления нарушенных прав государства как собственника, соответствующее законодательство не принято до сих пор. По мнению Счетной палаты, недостающим элементом нормативной базы развития отношений собственности может стать федеральный закон «О процедурах национализации и муниципализации», т. е. закон о правовых основах, принципах и порядке возмездного отчуждения государством имущества частных собственников. При этом целесообразно установить, что национализация (муниципализация) может осуществляться в целях обеспечения обороноспособности и экономической безопасности государства и производиться в форме полного либо частичного обратного выкупа приватизированного капитала.

В существующем законодательстве отсутствуют нормы, направленные на реализацию общепринятых международных стандартов, устанавливающих необходимость участия высшего органа государственного финансового контроля в предпродажной оценке государственного имущества и аудите результатов приватизационных сделок.

В частности, как уже цитировалось выше, в Руководстве по стандартам аудита приватизации ИНТОСАИ указано, что контроль приватизационных продаж входит в компетенцию высших органов финансового контроля, поскольку речь идет о продаже общественных активов, а общественность нуждается в независимом подтверждении того, что процесс приватизации был осуществлен должным образом и что налогоплательщик получил в итоге правильную цену.

Ко всему прочему на основании закона o­ приватизации 2001 г. Федеральное Собрание, по факту, не участвует в определении стратегии и принятии планов приватизации (эти полномочия перешли к Правительству РФ).Поскольку реальные возможности законодательной власти влиять на процесс приватизации теперь существенно ограничены, значение внешнего государственного контроля за деятельностью органов исполнительной власти в сфере распоряжения и управления государственной собственностью возрастает многократно. С этой точки зрения необходимо обеспечить дальнейшее совершенствование правовых и институциональных основ деятельности Счетной палаты в области аудита приватизации.

Согласно положениям Федерального закона «О Счетной палате РФ», одной из важнейших задач этого конституционного органа является определение эффективности и целесообразности использования федеральной собственности, а также контроль за поступлениями в федеральный бюджет средств, полученных от распоряжения государственным имуществом и от управления объектами федеральной собственности. Кроме этого необходимо, в частности, урегулировать процедуры осуществления оперативного внешнего финансового контроля за разработкой и выполнением прогнозных планов (программ) приватизации, в том числе конкретных приватизационных продаж.

---