Файл: Теоретические основы бюджетной системы Российской Федерации.pdf

В 2017 г. было запланировано продолжение снижения общего объема доходов федерального бюджета до 17,5% с 18% ВВП в 2016 г., что существенно ниже уровня исполнения 2015 г. (20,3% ВВП). При этом снижение происходит за счет сокращения поступлений нефтегазовых доходов в условиях падения мировых цен на нефть (табл.2).

Таблица 2

Основные параметры федерального бюджета в 2015–2017 гг. (млрд руб. и %ВВП)

Параметры	2015 год (отчет)	2016 год (оценка)	2017 год
			Закон	Фактически
Доходы, всего	14 496,9	13 251,3	15 795,5	13 738,5
%% к ВВП	20,3	18,0	19,0	17,5
Нефтегазовые доходы	7 433,8	5 879,9	8 032,0	6 044,9
в %% ВВП	10,4	8,0	9,7	7,7
Ненефтегазовые доходы	7 063,1	7 371,4	7 763,5	7 693,6
в %% ВВП	9,9	10,0	9,3	9,8
Расходы, всего	14 831,6	15 417,3	16 271,8	16 098,7
%% к ВВП	20,8	21,0	19,6	20,5
Дефицит (–) / Профицит (+)	-334,7	-2 166,0	-476,3	-2 360,2
%% к ВВП	-0,5	-3,0	-0,6	-3,0
Ненефтегазовый дефицит	-7 768,5	-8 045,8	-8 508,3	-8 405,1
%% к ВВП	-10,9	-10,9	-10,2	-10,7

В то же время поступления от ненефтегазовых доходов достаточно стабильны. Общий объем расходов, который должен немного вырасти по итогам 2016 г. до 21% ВВП с 20,8% в 2015 г., в 2017 г., напротив, несколько сократится до 20,5% ВВП. Дефицит бюджета в 2017 г. планировался на уровне 2015 г. в 3% ВВП. При этом почти весь объем дефицита (около 2,7% ВВП) планировалось покрывать за счет средств Резервного фонда.

---

В целом переход на одногодичный бюджет в текущих условиях, прежде всего, с точки зрения неясности макроэкономических параметров в среднесрочной перспективе, был достаточно логичным. В то же время отсутствие четких и законодательно закрепленных среднесрочных планов хотя бы по общим параметрам бюджета (доходы, расходы, дефицит, основные источники его покрытия) несет в себе определенные бюджетные риски. 

Политика доходов федерального бюджета основана на сценарных условиях функционирования экономики Российской Федерации и основных параметрах прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2016 год и плановый период 2017 и 2018 годов.

Политика доходов федерального бюджета сформирована с учетом изменений в налоговом и таможенном законодательстве, а также иных нормативных правовых актах Правительства Российской Федерации.

Таким образом, к настоящему времени можно констатировать, что процесс подстройки российской экономики к изменившимся внешним условиям в целом завершился. При этом результаты произошедшей адаптации, хоть и не безболезненной для отечественной экономики, выгодно отличают Россию от многих сырьевых стран, оказавшихся неподготовленными к внезапному изменению ценовой конъюнктуры на сырьевых рынках. Так, России удалось избежать ловушки спирали индексации бюджетных расходов, ситуация на рынке труда оставалась стабильной. Благодаря накопленным резервам и проведению взвешенной бюджетной политики Россия убереглась от участи сырьевых стран^[7].

На 2018 год основными направлениями бюджетной политики остаются снижение уровня инфляции, процентной кредитной ставки, активизация промышленного производства в условиях импортозамещения. Экономические прогнозы предполагают возобновление мирового экономического роста, сохранение финансово-экономических санкций. В этих условиях прогнозируемый рост ВВП в 2018 году – 1,5%.

Представляется оправданной тактика удержания непроцентных расходов федерального бюджета не ниже 16% ВВП и дефицита федерального бюджета не выше 1,5% ВВП при обеспечении плавного снижения доли непроизводительных расходов (на оборону, правопорядок, госуправление, субсидии госкомпаниям и финансово окупаемым и нститутам развития, социальные расходы) и сохранении текущего уровня налоговой нагрузки. Это позволит соблюсти баланс между необходимостью, с одной стороны, обеспечивать потребности граждан в образовании и здравоохранении, социальной поддержке, общественной безопасности и т.п., а с другой стороны, сохранять достаточно благоприятные условия для ведения бизнеса.

---

В разрезе функциональной классификации расходов наибольший их прирост в абсолютном и относительном выражении к концу трехлетнего периода, в 2020 г., относительно уровня 2017 г. запланирован по следующим разделам:

– «Обслуживание государственного и муниципального долга» на 149,9 млрд руб., или на 20,8%;

– «Национальная безопасность и правоохранительная деятельность» на 163,5 млрд руб., или на 8,3%;

– «Образование» на 38,9 млрд руб., или на 6,2%;

– «Здравоохранение» на 46,9 млрд руб., или на 10,4%.

Также предполагается незначительный прирост объемов финансирования в 2020 г. по сравнению с 2017 г. по разделам «Межбюджетные трансферты общего характера» и «Охрана окружающей среды» на 21,5 и 1,9 млрд руб., или на 2,7 и 2,0% соответственно.

Сокращение расходов в долях ВВП к 2020 г. относительно 2017 г. отмечается по большинству разделов, в том числе: «Социальная политика» на 1,1 п.п. ВВП, «Национальная оборона» и «Национальная экономика» на 0,6 п.п. ВВП, «Общегосударственные вопросы» на 0,3 п.п. ВВП, «Национальная безопасность и правоохранительная деятельность» и «Межбюджетные трансферты общего характера» на 0,2 п.п. ВВП, «Образование» и «Физическая культура и спорт» на 0,1 и 0,06 п.п. ВВП соответственно. По остальным разделам функциональной классификации расходы в 2020 г. в долях ВВП остаются на уровне 2017 г. Необходимо отметить существенное снижение именно непроизводительных расходов федерального бюджета.

Доля расходов, распределенных по программам, в общем объеме расходов бюджета в 2020 г. относительно 2017 г. остается неизменной, на уровне 51,5%. Что касается направлений государственных программ, то наибольшая доля расходов за весь период 2018–2020 гг. пойдет на "новое качество жизни" (19,6%) и инновационное развитие экономики (12,5%). Такие крупные направления расходов, как пенсионное обеспечение и поддержание обороноспособности страны, по-прежнему не входят в программную часть федерального бюджета.

Особенностью законопроекта становится отказ от федеральных целевых программ (ФЦП) в 5 пилотных госпрограммах. Если в 2017 г. финансируются из бюджета 33 ФЦП, то до 2020 г. планируется профинансировать только 14. При этом мероприятия программ, не потерявшие свою актуальность, предполагается включить в мероприятия действующих подпрограмм или интегрировать во вновь разработанные подпрограммы (например, ФЦП «Развитие фармацевтической и медицинской промышленности Российской Федерации на период до 2020 года и дальнейшую перспективу» трансформировалась в подпрограмму «Комплексное развитие фармацевтической и медицинской промышленности»).

---

Следует также отметить, что проектный подход, который должен стать более эффективным инструментом реализации приоритетов государственно й политики, чем ФЦП, пока не интегрирован в полной мере в программный бюджет. Так, по данным Счетной палаты, в бюджете 2017 г. на реализацию приоритетных проектов предусмотрено 122 млрд руб., что составляет 1,3% от программных расходов федерального бюджета.

Таким образом, структурные проблемы экономики сохраняются на весь плановый период, включая 2018 год, главная из которых – уменьшение Резервного фонда и ФНБ, за счет которых покрывается дефицит бюджета. Затрудняет перестройку демографическая обстановка: рост числа людей пенсионного возраста при естественной убыли населения. Для обеспечения пенсионных выплат на прежнем уровне существует два выхода: увеличение налоговой нагрузки или перераспределение бюджетных средств в пользу ПФР. Сопутствующими проблемами являются низкий пенсионный возраст, неэффективная система переподготовки и переквалификации, отсутствие условий для повышения мобильности трудовых кадров.

2.2. Перспективы развития бюджетной системы

Одной из основных задач, стоящих перед бюджетной системой Российской Федерации, является необходимость обеспечения всестороннего развития экономики страны, а также социальной сферы. Достижение этих результатов невозможно без последовательной, эффективной и прозрачной реализации бюджетного процесса. В целях обеспечения этих условий Министерство финансов Российской Федерации активно проводило внедрение программно-ориентированных методов бюджетного планирования и исполнения, а также дальнейшее развитие автоматизированных систем в сфере бюджетных финансов. Благодаря бюджету государство формирует и использует общенациональный централизованный фонд денег, и именно благодаря этому государство организует перераспределение общественного продукта для удовлетворения национальных потребностей, поэтому эта тема всегда актуальна. Формирование и утверждение сбалансированного бюджета является основной функцией Министерства финансов и Правительства Российской Федерации.

Основные направления бюджетной политики на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов разработаны на базе прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов, подготовленных Министерством экономического развития Российской Федерации в «базовом» варианте.

---

Базовый прогноз среднесрочного экономического развития на 2018-2020 гг., положенный в основу параметров бюджета, построен на сценарных условиях, предполагающих стабильное развитие мировой экономии и сохранение цен на нефть марки «Юралс» на уровне 40 долл. США за баррель на протяжении прогнозного периода. Кроме того, в его основу взята гипотеза о сохранении финансово-экономических санкций до конца прогнозного периода.

При стабилизации ситуации в мировой экономике и на финансовых и товарных рынках ожидается постепенное восстановление экономического роста в России. Темп роста ВВП в 2018 году выйдет в положительную область и составит 0,6%, а в 2019-2020 годах стабилизируется около 2%, что в среднем (1,5% в год за период 2018-2020 гг.) соответствует оценкам темпов роста потенциального выпуска.

Оживление экономической активности будет поддерживаться как внутренним, так и внешним спросом. Положительные темпы роста мировой экономики в 2018-2020 годах обеспечат рост российского товарного экспорта как в физическом, так и в стоимостном выражении.

Внутренний спрос, как ожидается, также начнет восстанавливаться в 2018 году. Оживление потребительской активности будет возможно благодаря продолжению роста реальных заработных плат, который (при нулевой индексации фонда оплаты труда работников бюджетного сектора) будет обеспечиваться частным сектором экономики. Кроме того, ожидается, что склонность населения к сбережениям будет постепенно снижаться по мере ожидаемого смягчения денежно-кредитной политики Банком России. В результате, темпы роста оборота розничной торговли будут постепенно увеличиваться – с 1,1% в 2018 г. до 2,5% в 2020 году. Аналогичную динамику будет демонстрировать и объем платных услуг населению.

При умеренной динамике внутреннего спроса и стабильной курсовой динамике ожидается последовательное замедление инфляции в 2018-2020 годах к уровням, близким к целевым.

Восстановление инвестиционного спроса, как ожидается, будет более медленным. Оно станет возможным благодаря смягчению денежно-кредитных условий, предполагаемому в базовом сценарии снижению уровня внешнеэкономической неопределенности, а также снижению нагрузки на российский корпоративный сектор по выплате внешнего долга. Темп роста инвестиций в основной капитал прогнозируется околонулевым в 2018 году, а затем ожидается его повышение – до 3,0% в 2020 году^[8].

Платежный баланс в предстоящие три года, как ожидается, будет балансироваться при стабильной курсовой динамике и небольшом увеличении международных резервов (обусловленном погашением банками задолженности по валютным операция перед Банком России). При этом ожидается постепенное уменьшение положительного сальдо текущего счета, обусловленное прежде всего повышением темпов роста импорта по мере оживления внутреннего спроса.

---