Файл: Местное самоуправление в Российской Федерации: тенденции и перспективы развития (Сущность и подходы к изучению местного самоуправления).pdf

Доклады глав местных администраций о достижении показателей эффективности размещаются на официальных сайтах органов местного самоуправления в сокращённом варианте, а должны размещаться в полном объёме, что повышает уровень публичности и доступности в деятельности органов местного самоуправления. Однако ключевое, на наш взгляд, значение института оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления заключается в том, что он должен служить индикатором качества и доступности муниципальных услуг, оказываемых органами публичной власти, которые выполняют свою основную социальную функцию, а также привлекать институты местного сообщества с целью эффективного решения вопросов местного значения.

2.2. Финансовая обеспеченность местного самоуправления и основные тенденции развития

Наш опыт также показал, что формальная «отделенность» и реальная автономия местного самоуправления — различные понятия. Без адекватной экономической, прежде всего финансово-бюджетной, обеспеченности муниципалитетов вся подобная «отделенность» оборачивается очевидной профанацией. Как это ни странно, но в известном смысле Федеральный закон от 28.08.1995 N 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и формировавший его финансовую базу Федеральный закон от 25.09.1997 N 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» более отвечали духу Хартии, нежели Закон 2003 года и соответствующие ему нынешние положения Бюджетного кодекса Российской Федерации^[15].

Закон 1997 года значительно более широко и гибко формировал финансовую базу местных бюджетов. Сюда входила часть подоходного налога с физических лиц (ныне — НДФЛ) в пределах не менее 50% в среднем по субъекту Федерации (сейчас 20+20%); часть налога на прибыль организаций в пределах не менее 5% в среднем по субъекту Федерации (сейчас — 0% или только в порядке «добровольной» передачи муниципалитетам части доли в этом налоге субъекта Федерации); часть НДС по товарам отечественного производства (за исключением драгоценных металлов и драгоценных камней) в пределах не менее 10% в среднем по субъекту Федерации (сейчас — 0% и для местных, и даже для региональных бюджетов).

Закон 1997 года делал акцент на формирование доходов и расходов местных бюджетов на нормативной основе. Для этого Закон использовал такие понятия, как государственный минимальный социальный стандарт — установленный законодательством Российской Федерации минимальный уровень гарантий социальной защиты, обеспечивающий удовлетворение важнейших потребностей человека, а также социальные нормы — показатели необходимой обеспеченности населения важнейшими жилищно-коммунальными, социально-культурными и другими услугами в натуральном и денежном выражении. Закон 1997 года также прямо указывал на то, что формирование местного бюджета осуществляется путем применения государственных минимальных социальных стандартов, социальных норм, устанавливаемых как органами государственной власти, так и органами местного самоуправления.^[16]

Ныне же идея социальных нормативов (общефедерального характера) как основы бюджетного планирования, в том числе в практике регулирования межбюджетных отношений на внутрирегиональном уровне, сведена почти к нулю. «Сбалансированность» местных бюджетов достигается не за счет формирования их доходной части на нормативно необходимом уровне, а путем вынужденной подгонки расходов под фактически имеющиеся финансовые ресурсы. Между тем именно для реальной сбалансированности местных бюджетов идея нормативного подхода в бюджетном планировании имеет принципиальное значение в связи с особой социальной нагрузкой на этот уровень бюджетной системы. По имеющимся оценкам, именно через местные бюджеты финансируется 100% расходов на среднее образование; 85% расходов на здравоохранение; 60% расходов на содержание детских садов и прочее.

Однако в настоящее время ограниченность доходной базы приводит к общей стратегической несбалансированности местных бюджетов. По оценке Всероссийского совета муниципальных образований (ВСМС), «нормативные» расходные обязательства всех местных бюджетов оцениваются в 5 трлн рублей, а фактически располагаемые финансовые ресурсы оцениваются (2016 год) в 3,2 трлн рублей. При этом объем доходов местных бюджетов в процентах к ВВП страны постоянно сокращается. Так, если в 1997 году данный объем составлял 10,9% к ВВП, то в 2016 около 5% ВВП. Сокращается и совокупная доля местных бюджетов в консолидированных бюджетах субъектов Федерации. В среднем по России с 2003 по 2012 год этот показатель снизился с 49,4 до 38,7%^[17].

Местные налоги, выполняющие в мировой практике роль важного рычага экономического регулирования в руках муниципального управления, у нас по своей значимости ничтожны. По данным за 2015 год, доля двух местных налогов в доходах местных бюджетов России составила всего 15%, ^[18]причем их основная масса формируется за счет земельного налога. Между тем в 1990-х годах в России существовало около 20 местных налогов. Конечно, такое количество местных налогов неудобно для населения, да и затрудняет практику их собираемости. Но и нынешний куцый «эрзац» местного налогообложения (два действующих местных налога закреплены за поселениями) не соответствует финансовым нуждам и социально-экономическим реалиям российских муниципалитетов.

В собственных доходах местных бюджетов в Российской Федерации в 2016 году доля межбюджетных трансфертов без учета субвенций и дополнительных нормативов налоговых отчислений, замещающих дотации на финансовое выравнивание, составила 46,6%, а с учетом субвенций (то есть в общей сумме доходов данных бюджетов в целом) — 61,8% против 60,7% в 2014 году^[19].

По данным Министерства финансов Российской Федерации, из общего количества муниципальных образований, исполнявших бюджеты в 2016 году, только в 10,0% из них доля межбюджетных трансфертов (без субвенций) и доходов, переданных по дополнительным нормативам отчислений, в собственных доходах местных бюджетов составляла меньше 10%. В 2014 году 75,6% местных бюджетов эта доля составляла более 30%, в том числе в 23,1% местных бюджетов России — свыше 70%. Дотационность свыше 30% имели 52,5% всех местных бюджетов, в том числе 68,2% всех районных бюджетов и более половины бюджетов всех поселений. Вряд ли эта ситуация соответствует формуле Европейской Хартии о «реальной способности» органов местного самоуправления не только регламентировать значительную часть публичных дел, но и управлять ими (то есть финансировать исполнение всех своих полномочий).^[20]

Гарантированные доходы местных бюджетов настолько незначительны, что в разряд дотационных муниципалитетов парадоксально попадают и крупные города — «столицы» субъектов Федерации, обладающие значительным экономическим, в том числе промышленным, потенциалом. Бюджеты большинства крупных российских городов на 25— 35% зависят от дотаций субъектов Федерации. В Екатеринбурге и Новосибирске примерно треть бюджетных расходов покрывается областными дотациями, а в Самаре областной бюджет покрывает более 40% расходов городского бюджета. Обеспеченность жителей этих городов муниципальными бюджетными расходами в год составляет 300—700 долларов США против 3—5 тысяч долларов США в Лондоне, Париже или Москве и около 8 тысяч долларов — в Нью-Йорке.

Собственная доходная база местных бюджетов весьма неравномерно распределяется между основными типами муниципальных образований. На бюджеты поселений — самой важной институциональной новации реформы (почти 90% всех муниципальных образований) приходится всего 14% всех собственных доходов (в том числе 10,9% налоговых доходов) местных бюджетов^[21]. На поселения приходится также только около 13% расходов местных бюджетов. Следует оценить, стоило ли ради такой малости раздувать бюджетную систему страны и число номинально действующих в ней субъектов бюджетного процесса.

Кроме того, вследствие малых размеров многих поселенческих бюджетов (до нескольких миллионов рублей) удельные операционные затраты по их исполнению неоправданно высоки. Как самостоятельный уровень бюджетной системы (по сравнению с системой сметного финансирования), большинство поселенческих бюджетов себя никак не оправдывают. Это заставляет сделать вывод, что именно финансово-бюджетная составляющая в настоящее время в наибольшей мере размывает позитивные итоги муниципальной реформы в Российской Федерации и в целом — приближение российского местного самоуправления к базовым требованиям Европейской Хартии.

Форсировать это приближение путем осуществления мер частного характера (как правового, так и экономического) едва ли возможно. Вот почему, резюмируя, надо сказать: несмотря на двадцатилетний период, прошедший с принятия Конституции 1993 года, целый ряд ее положений (в том числе и в сфере регулирования экономико-правовых основ местного самоуправления) все еще нуждаются в более развернутом законодательном и ином нормативно-правовом регулировании. Не случайно высказывалась идея о необходимости принятии федеральных законов и даже, что предпочтительнее, федеральных конституционных законов, непосредственно раскрывающих ряд конституционных положений, затрагивающих место и роль местного самоуправления в структуре российской федеративной государственности.

Это такие вопросы, как невхождение местного самоуправления в систему органов государственной власти (статья 12 Конституции Российской Федерации); совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов по установлению общих принципов организации… местного самоуправления (пункт 1 «н» статьи 72); самостоятельность органов местного самоуправления по исполнению местных бюджетов и установлению местных налогов и сборов (статья 132) и прочее^[22].

И сегодня, несмотря на уже накопленный опыт осуществления реформы местного самоуправления и его экономико-правовых основ, многое в этих проблемных положениях остается без достаточно четкого разъяснения. Только их тщательная проработка позволит перейти от бесконечных поправок в 131-ФЗ к подготовке его качественно новой редакции, в полной мере отвечающей как требованиям Европейской Хартии, так и актуальным задачам развития российского местного самоуправления и его экономических основ на базе соответствующей долговременной стратегии. Формирование такой стратегии должно интегрировать в себя весь блок вопросов налогово-бюджетного регулирования, которое практически не изменилось со стартового момента реформы и ныне нуждается в существенном развитии — как с учетом новых экономических и институциональных реалий самого местного самоуправления, так и тех новаций, которыми характеризуется сегодня бюджетный процесс, а именно приоритет методов программно-целевого финансирования, проведение постоянного контроля эффективности бюджетных затрат и прочего.

2.3. Перспективы местного самоуправления

На сегодня в правовой системе Российской Федерации явственно ощущается движение к идеалам, предполагающим встраивание системы местного самоуправления в единый механизм публичной власти, предполагающий наличие реальных правовых механизмов, обеспечивающих как ответственность системы государственной власти за реализацию всех публично-властных вопросов на территории Российского государства, так и действенные механизмы обеспечения реализации возложенных на нее задач. В нашем понимании это движение российского законодателя не только не противоречит идеалам автономии местного самоуправления, закрепленным в Европейской Хартии местного самоуправления, но и является наглядным примером реализации их действительного содержания, отвечающего критерию разумности^[23].

При этом следует помнить о том, что процесс познания объективной реальности, в том числе и муниципально-правовой, является непрерывным. Точный ответ на вопрос o том, насколько верны идеалы автономии местного самоуправления, конечно, даст время. Однако, учитывая то, что любой процесс управляем и одним из критериев истинности тех или иных идеалов является повторяемость результатов, можно сделать вывод о том, что к сегодняшнему моменту изучение истории развития российской государственности наглядно показывает бесперспективность идеализации различных форм территориального или компетенционного дробления государственных публично-властных систем и неэффективность попыток формирования внутри них публичных образований, абсолютно компетенционно самостоятельных в тех или иных сферах общественной жизни.

В российских условиях вопрос о возможности какой-либо гражданской инициативы по выбору населением конкретных форм местного самоуправления в 131-м ФЗ просто не просматривается. В нем только разрешенные «сверху» формы организации местного самоуправления; прав граждан что-то изменить здесь, предложить и ввести какие-то новые формы самоуправления, отвечающие, например, их местным традициям и обычаям и пр., Закон никоим образом не предусматривает. Все возможности гражданской инициативы Закон сводит к так называемому «территориальному общественному самоуправлению^[24]» (ст. 27 131-ого ФЗ), за которым государство не закрепляет ни каких-либо четких полномочий, ни гарантированных экономических ресурсов для осуществления своей деятельности. Однако, как показывает практика, использование этих форм народовластия имеет очень ограниченные рамки и, скорее, остается неким «эксклюзивом» нашего «самоуправления».