Файл: Местное самоуправление в Российской Федерации: тенденции и перспективы развития (Сущность и подходы к изучению местного самоуправления).pdf

В этом заключается значимость субъективных прав в системе российского законодательства и их связи с обеспечением суверенитета, демократии и народовластия в форме местного самоуправления. Деятельность местного самоуправления создает благоприятные условия для развития народовластия, так как население приобретает свободу выбора различных форм прямой демократии через референдумы, местные сходы, собрания граждан и так далее. Таким образом, участие населения муниципальных образований в решении вопросов местного значения способно повысить уровень его правового сознания, что приближает граждан к процессам местного самоуправления.

Местный электорат является фактическим гарантом права на представительство различных политических сил, включая политические партии, общественные объединения, организации и так далее, что определяет характер решения местных вопросов и ведения местных дел. Следует учитывать, что важнейшую роль в этих процессах призваны играть структуры гражданского общества. Молодежные, ветеранские, правозащитные, поселенческие и другие организации составляют каркас местного самоуправления. ^[6]

Посредством их население реализует свою волю, придавая тем самым истинный смысл местным инициативам. Формируя модель современного местного самоуправления, необязательно стремиться к созданию массовых структур гражданского общества, поскольку решающую роль в осуществлении гражданских инициатив играют не столько они, сколько само население, разделяющее его позиции, посредством волеизъявления во время выборов и референдумов.

Нельзя судить о зрелости гражданского общества исходя из его массовости. Иначе оно как авангард местного населения попадет в зависимость от него, утратит свой новаторский характер. Его место займут другие силы, необязательно имеющие инновационную программу. Тем более что коллапс местных общин представляет собой обычное явление – ликвидацию неперспективных поселений путем присоединения их к успешным муниципальным образованиям и так далее, что часто происходит вследствие слабого менеджмента местных властей. Местное самоуправление в современной России, так и не став инструментом самостоятельного решения населением вопросов местного значения, способно превратиться в механизм муниципальной бюрократии в условиях социальной стратификации российской глубинки.

Концепция местного самоуправления разрабатывалась в основном в политологии, социологии, теории государства и права, философии права и других науках, тогда как основной целью концептуального анализа должна стать идея местного самоуправления в ее социальнофилософской рефлексии^[7]. Местное самоуправление в социальной науке еще не рассмотрено как рациональная форма совместной деятельности людей в процессе солидаризации жизни местных поселений.

Социально-философский подход к управлению и самоуправлению позволяет выделить несколько принципов, характеризующих российскую конституционную модель местной власти: право на муниципальную собственность и местные налоги, наличие представительных органов, охрана общественного порядка, самостоятельность муниципальных образований в пределах своей компетенции и так далее. Сами по себе эти принципы соответствуют современному демократически развитому социуму, однако отсутствие в стране гражданского общества затрудняет их реализацию и достижение социально значимых результатов.

«Государственная власть, – пишет И. А. Иванников, – никогда не была и не будет полностью властью народа. Но она и не может всецело действовать против народа, не учитывая его минимальные интересы, не создавая видимость удовлетворения народных интересов»^[8]. Таким образом, может преодолеваться одна из причин отчуждения граждан от участия во власти, их устойчивое нежелание и боязнь осуществлять ее через механизмы самоуправления, то есть при активном участии самого народа.

Концептуализация идеи местного самоуправления в системе общественных отношений современной России должна опираться на социальнофилософский анализ, определение его места и роли в диалектике публичной власти и гражданского общества. Такое положение возникает в силу того, пишет Э. В. Дубинкин, что «органы местного самоуправления являются органами местной власти. Смешение понятий государственной и местной власти, отсутствие четкого представления о соотношении между ними приводят к отстаиванию некоторыми авторами позиции о государственной природе органов местной власти»^[9], что искажает смысл местного самоуправления, так как лишает его самостоятельности в системе публичной власти.

Социально-философский анализ концепции местного самоуправления в системе публичной власти позволяет увидеть ее сущность, заключающуюся в том, что за новыми идеями стоят теоретические исследования практической деятельности людей. Социальный опыт показывает диалектику личного и общественного, государственного и частного и противоречия между ними, при разрешении которых на первый план поочередно выходят интересы государства и гражданского общества. Этим определяются направления развития социума и возникновение его нового общественного продукта в форме современного местного самоуправления как синтеза сущего и должного.

Современные проблемы, связанные с недостаточным законодательным регулированием разграничения компетенций между федеральными, региональными и муниципальными органами власти, приводят к разногласиям и конфликтам интересов между ними. В. В. Гулина считает, что основной целью местного самоуправления является обеспечение удовлетворения потребностей населения муниципального образования как структуры, в наибольшей степени способной отражать интересы населения муниципального образования. ^[10]

Следовательно, необходим философско-правовой анализ постановки и решения указанных проблем. В таком контексте научное сообщество сможет верифицировать полученные результаты анализа проблем местного самоуправления как средства солидаризации общественных отношений в современной России в структуры народовластия, прошедшие научное тестирование.

ГЛАВА 2. СОСТОЯНИЕ РЕАЛИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ

2.1. Основные результаты принятия Европейской Хартии местного самоуправления в России

Согласно нормам статьи 15 Конституции Российской Федерации «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора».

Изначальной целью Европейской Хартии местного самоуправления является восполнение отсутствия до ее принятия общеевропейских, общепринятых в европейских странах нормативов организации, деятельности и защиты прав местных органов власти. Объявленные Хартией местного самоуправления принципы относятся ко всем органам управления муниципальных территорий.

В плане развития российского местного самоуправления истекший 2013 г. был отмечен двумя важными событиями. Во-первых, 10-летием муниципальной реформы в стране, начало которой было положено принятием в 2003 г. Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления в стране; во-вторых, 15-летием присоединения России к Европейской Хартии местного самоуправления.^[11]

Прежде всего следует отметить, что Хартия как международный договор построена на компромиссе между необходимостью соблюдения фундаментальных принципов местного самоуправления как института современной демократии и гибкостью в отношении внутренних правовых, экономических и иных условий функционирования системы местного самоуправления в каждом из государств. Можно сказать, что примерно такой же компромисс касается и разумного баланса между использованием в каждой стране лучшего и наиболее подходящего ей зарубежного опыта и учетом национальных особенностей и традиций местного самоуправления. Вот поэтому присоединение России к данному международному договору означает прежде всего не подгонку тех или иных положений наших законов под «букву» Хартии и не «кальку» какого-либо зарубежного опыта, а служит отражением в национальном законодательстве, равно как и в правоприменительной практике, самого «духа» Хартии как манифеста демократии, гражданского общества и глубокой ответственности самого населения за развитие социальной среды его жизнедеятельности.

Были ли такие преобладающие акценты в российской интерпретации Хартии? Полагаем, да. Применительно к российским условиям, где долговременно (в советский период) наблюдалось и формальное, и фактическое огосударствление местной власти, важнейшим постулатом реформы стала идея конституционных гарантий местного самоуправления, и, прежде всего, в виде неукоснительного осуществления конституционного принципа об отделении местного самоуправления от органов государственной власти. Это неизменно характеризовалось как ключевое положение, гарантирующее необратимость выбранного курса демократических преобразований, в том числе и в системе местного самоуправления^[12].

Как уже было отмечено выше, Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который разрабатывался уже после ратификации Россией Европейской Хартии, должен был бы воплотить все ее основные требования^[13]. Разумеется, какая-либо «калька» здесь невозможна, и настаивать на прямом копировании в наших законах неких положений Хартии и/или иных документов международного уровня было бы просто неуместно. Здесь в каждом случае неизбежен процесс адаптации, расстановки «своих» приоритетов и акцентов, отвечающих национальным традициям, специфике социально-экономических, демографических и иных условий отдельных стран.

В процессе проработки конкретных механизмов реализации этого положения Хартии обозначилось много сложных экономических и правовых проблем. Это, в частности, создание достаточной гибкости и множественности форм институтов местного самоуправления; усиление роли населения в решении местных проблем; обеспечение реальной экономической, прежде всего финансовой, самостоятельности местной власти; эффективное осуществление функций финансового выравнивания на местном уровне и проч. Проблемы эти не новы для мировой практики местного самоуправления^[14].

Однако в западных странах они решались преимущественно на пути постепенного расширения самостоятельности различных территориальных сообществ, причем акцент делался и делается не на утверждение местного самоуправления как института, формально отделенного от системы органов государственной власти, а на общие процессы децентрализации системы территориального управления на основе принципа субсидиарности. Скорее всего, именно по этой причине ни в Европейской Хартии местного самоуправления, ни в конституциях и «целевых» законах многих государств положения относительно такой формальной отделенности местного самоуправления от органов государственной власти сегодня не присутствуют.

Полезный потенциал системы оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления в настоящее время способствует решению важных задач. Муниципальная власть будет эффективна, если работает система сдержек и противовесов ветвей власти, но этого добиться очень сложно, так как этот принцип не является конституционным, но введение отдельных элементов принципа разделения властей на муниципальном уровне необходимо.

Эффективность деятельности органов местного самоуправления реализуется через основное звено – от компетенции и полномочий к контролю. Необходимо отметить, что к исключительной компетенции только представительного органа местного самоуправления отнесён контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.

Только представительный орган местного самоуправления наделён такими полномочиями по отношению к другим органам местного самоуправления, но такой контроль не работает, так как отсутствует правовая база по этому направлению, а роль и влияние представительных органов местного самоуправления сведены к минимуму. Автором разработана и реализована на примере муниципального образования (городской округ) система внутреннего муниципального контроля.