Файл: Органы местного самоуправления (Общая характеристика органов местного самоуправления).pdf

31 марта 1992 года был подписан Федеративный договор, ставший составной частью Конституции РФ 1993 года. Принятие Конституции РФ 1993 года стало отправной точкой в формировании демократической системы организации местного самоуправления в России.

Развитие местного самоуправления в России в современный период.

Конституция 1993 года закрепила ряд основополагающих принципов организации местного самоуправления:

• право населения на местное самоуправление;

• самостоятельность в решении вопросов местного значения;

• обособленность органов местного самоуправления от органов государственной власти;

• принцип совместного ведения федерации и ее субъектов по вопросу установления общих принципов организации местного самоуправления [1].

Принятие Конституции РФ 1993 года, устанавливающей концептуально новые подходы к организации государственной власти и местного самоуправления, потребовало принятие нового закона о местном самоуправлении.

В результате в 1995 году был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Исходя из конституционного принципа совместного ведения федерации и ее субъектов по вопросу установления общих принципов организации местного самоуправления, законы о местном самоуправлении со временем были приняты во всех субъектах РФ. Они отражали особенности, в первую очередь, территориальной организации местного самоуправления каждого региона России. В 1996 году закон о местном самоуправлении был принят и в Московской области [4].

Федеральный закон 1995 года, являясь результатом политического компромисса, имел определенные недостатки, основными из которых являлись:

• нечеткость в определении компетенции муниципальных образований;

• непроработанность механизмов взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления;

• несоответствие финансовых ресурсов муниципалитетов реально исполняемым полномочиям [19].

В целом, большинство проблем стали следствием, прежде всего, опережающего характера формирования местного самоуправления, когда самоуправленческие институты возникли не в итоге органического движения «снизу», а по инициативе «сверху».

Задача разрешения указанных проблем была поставлена перед Комиссией, образованной Президентом РФ. В ходе работы Комиссии идеи четкого установления полномочий для местного самоуправления, ликвидации «нефинансируемых мандатов» и безусловной передачи на местный уровень финансовых средств, предназначенных для исполнения полномочий, были дополнены фундаментальным положением о введении единой двухуровневой территориальной организации местного самоуправления во всех субъектах РФ.

По итогам работы Комиссии была разработана новая редакция Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Принятие этого Закона стало отправной точкой проходящей в настоящее время реформы местного самоуправления.

Принятый 6 октября 2003 года Федеральный закон №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определил общие правовые, территориальные, организационные и экономические правила становления местного самоуправления в России. Для введения в действие всех положений Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" был установлен переходный период до 2009 года. С 1 января 2009 года переходный период закончился, 131-й Федеральный закон вступил в полную силу [4].

1.2 Конституционно-правовые основы органов местного самоуправления в Российской Федерации

Конституция РФ, федеральные законы занимают особое место в правовой основе местного самоуправления.

Источниками правового закрепления системы органов местного самоуправления являются: Конституция РФ, ФЗ №131 от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», ФЗ №97 от 21 июля 2005 года «О государственной регистрации уставов муниципального образования», устав муниципального органа, закон «Об организации местного самоуправления в г. Москве» и другие.

Конституция РФ признает и гарантирует местное самоуправление как особый уровень власти в государстве, специфическую форму осуществления народовластия, относя при этом местное самоуправление к основам конституционного строя Российской Федерации.

В соответствии с ч. 1 ст. 72 Конституции РФ установление общих принципов организации местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ (существует ФЗ «Об общих принципах организации МСУ в РФ») [1].

Конституция РФ закрепляет в соответствии с Европейской хартией местного самоуправления важнейшие исходные начала организации местного самоуправления, составляющие правовой фундамент муниципального развития в нашей стране.

К ним относятся прежде всего положения о признании и равной защите муниципальной собственности наряду с другими формами собственности; о праве органов местного самоуправления самостоятельно управлять муниципальной собственностью, формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы.

Кроме того, Конституция РФ, признавая право граждан на местное самоуправление, гарантирует его осуществление в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций через формы прямой и представительной демократии. Она определяет также сферу деятельности местного самоуправления, вопросы местного значения, допуская при этом возможность делегирования органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Конституция РФ устанавливает важнейшие гарантии прав местного самоуправления:

- самостоятельность определения структуры органов местного самоуправления;

- необходимость учета мнения населения при изменении границ, территории местного самоуправления;

- обязательность передачи органам местного самоуправления соответствующих материальных и финансовых средств;

- компенсация дополнительных расходов местного самоуправления, возникших в итоге решений, принятых органами государственной власти;

- запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией и федеральными законами, а также судебная защита этих прав [1].

Основополагающие начала организации и деятельности местного самоуправления, его место и роль в системе народовластия, закрепляемые Конституцией РФ, получили развитие в Законе об общих принципах организации местного самоуправления. В нем определены единые принципы формирования и развития основ местного самоуправления в нашей стране: правовых, территориальных, организационных и финансово-экономических [4].

Из всего вышеизложенного можно сделать вывод, что Конституция Российской Федерации, являясь основным законом общества и государства установила систему норм о местном самоуправлении, на которой должны базироваться все остальные нормативные правовые акты.

Базовым, специальным законом, развивающим нормы Конституции Российской Федерации, регулирующие отношения в системе местного самоуправления, является Федеральный Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Все остальные законы, содержащие нормы муниципального права, не могут противоречить названному закону, равно как и Конституции Российской Федерации.

2 Структура органов местного самоуправления

2.1 Глава муниципального образования

Глава муниципального образования, это высшее должностное лицо самоуправляющейся единицы, наделенное уставом муниципального образования собственной компетенцией по решению вопросов местного значения. Кроме статуса высшего должностного лица ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» наделяет глав муниципальных образований положением единоличных органов местного самоуправления [29].

В российских регионах применяются разные наименования должности главы муниципальных образований — «глава города (района, посёлка, села)», «мэр города (района)», «глава местного самоуправления», «руководитель муниципального образования» и тому подобное.

Глава муниципального образования в соответствии со ст. 36 ФЗ РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» является обязательным должностным лицом местного самоуправления. Единственным способом приобретения им своих полномочий остается избрание [4].

Известны два альтернативных способа выборов главы муниципального образования:

- населением на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании;

– представительным органом из своего состава [5].

Выбор одного из них зависит от населения, которое в соответствии со ст. 130 Конституции РФ определяет структуру органов местного самоуправления.

За моделью избрания высшего должностного лица самоуправления должен последовать выбор выполняемой им функциональной нагрузки. Дело в том, что глава муниципального образования может входить в состав представительного органа с правом решающего голоса и являться его председателем.

В другом случае избранный населением глава вправе руководить местной администрацией. Оба варианта предполагают выполнение разного рода обязанностей. Один глава тяготеет к представительной власти, другой в максимальной степени приближен к исполнительной власти местного самоуправления с ее полномочиями по управлению и распоряжению муниципальным хозяйством [3].

Федеральный законодатель особо подчеркивает, что в муниципальном районе глава является председателем представительного органа, сформированного из депутатов и руководителей поселений, входящих в состав этого муниципального района.

Претендент должен обладать пассивным избирательным правом: наличие российского гражданства и достижение на день голосования возраста 21 года. Региональное законодательство не может превысить возрастной предел, допустимо лишь его снижение в субъектах Федерации [7].

Наименование главы муниципального образования устанавливается законом субъекта Федерации. Срок его полномочий определяется уставом муниципального образования. Он не может быть менее двух и более пяти лет.

Срок полномочий глав, избираемых представительными органами из своего состава, равен сроку полномочий этих органов. Полномочия начинаются со дня вступления в должность (обычно не позднее двух недель с момента избрания) и прекращаются в день вступления в должность вновь избранного главы. Период вступления в должность служит для передачи документов, разнообразных атрибутов власти, представляя собой своеобразный переходный этап, необходимый для приобретения властных функций [12].

Полномочия глав муниципальных образований делятся на несколько крупных направлений:

– представительские,

– нормотворческие,

– контрольные полномочия,

– полномочия по руководству с их разделением на подвиды (организационные, координационные и т.д.) [31].

Полномочия глав могут быть перераспределены в зависимости от роли главы муниципального образования в системе местной власти (например, для главы, являющегося одновременно руководителем администрации, в значительной степени присущи властно-управленческие, нормотворческие полномочия по руководству всеми отраслями местного хозяйства, структурными звеньями администрации; руководитель муниципального образования – председатель думы – в большей мере сосредоточен на организационно-контрольных полномочиях).

Общим для глав будут представительские полномочия в отношениях с другими органами местного самоуправления, органами государственной власти, гражданами и организациями. Они вправе без доверенностей действовать от имени муниципальных образований. Типичными будут также нормотворческие полномочия, связанные с изданием правовых актов (постановлений и распоряжений) по вопросам организации и деятельности представительного органа [16].

Глава – руководитель местной администрации, который по вопросам местного значения и отдельных государственных полномочий издает постановления, а по вопросам организации работы администрации – распоряжения [36]. Общими будут контрольные полномочия за деятельностью подчиненных, соблюдением ими законодательства РФ и ее субъектов. Сами руководители муниципальных образований подконтрольны и подотчетны населению и представительному органу.

Полномочия глав прекращаются досрочно в случае: смерти; отставки по собственному желанию; отрешения от должности; признания судом недееспособным или ограничено дееспособным; признание судом безвестно отсутствующим или умершим; вступления в законную силу обвинительного приговора суда; выезда за пределы страны на постоянное местожительство; прекращения российского гражданства; отзыва избирателей; установления в судебном порядке стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять полномочия главы муниципального образования [12].