Файл: Опыт промышленной политики в разных странах (Сравнительная оценка практики проведения промышленной политики разных стран ).pdf

Европейский опыт показывает, что для интенсификации развития инновационных сегментов экономики принципиально наличие платежеспособного спроса, доступного финансирования и инфраструктуры, квалифицированных кадров, комфортного налогообложения, защищенности прав собственности и отсутствие административных барьеров.

Модернизационный рывок предполагает территориальную локализацию наилучших условий инвестирования и ведения бизнеса: создание бизнес-оазисов - индустриальных центров и технопарков. Государство может локализовать наилучшие условия, создавая «зонтики» поддержки.

Опыт стран ЕС также показывает, что принципиальную роль в реализации конкурентных преимуществ играют такие факторы, как:^[35]

• вертикальная интеграция;
• сервис, подстраивающийся под изменяющийся потребительский спрос;
• постоянные инновации;
• управление эффективностью производства;
• значительные масштабы деятельности.

2.3. Промышленная политика России

В России было осуществлено множество попыток реализовать промышленную политику в том или ином виде. Скорее всего, этот процесс продолжится: промышленная политика неизбежно притягательна для политиков как достаточно понятный и четкий механизм общения с обществом, как инструмент перераспределения рент и взаимодействия с группами интересов в экономике.

В нашей стране в разные периоды времени, как отмечают Г. С. Мерзликина и О.А. Растяпина, использовались различные модели промышленной политики. Критика промышленной политики советского периода западными экономистами и их российскими сторонниками сводилась к тому, что это была политика экстенсивного догоняющего развития в стране с преобладанием до индустриализации 1930-х гг. индивидуального крестьянского хозяйства, основанного на ручном труде, при гипертрофированном приоритете развития отраслей тяжелой индустрии и оборонной промышленности.^[36]

В 1950-е гг. СССР стал второй в мире индустриальной державой. В течение двух послевоенных десятилетий были достигнуты значительные успехи в повышении технического уровня производства. Следует отметить, что даже в те годы, которые принято относить к периоду застоя, обрабатывающая промышленность росла быстрее добывающей. Так, в 1971-1980 гг. темпы прироста продукции обрабатывающей промышленности были выше, чем в горно-добывающей промышленности, в 2 раза (82% против 41%), в 1981-1990 гг. в 1,2 раза (38% против 12%).

Во второй половине 90-х годов произошло изменение в структуре промышленности, связанное с изменениями экономических отношений между субъектами федерации, вместе с этим изменилось внимание и влияние государства на отрасли. Так, снизился удельный вес наукоемких отраслей и оборонной промышленности, и увеличилось внимание и удельный вес добывающих отраслей. Высокие доходы экспортеров влияли на укрепление национальной валюты, а более высокий обменный курс рубля создавали дополнительные возможности для приобретения товаров, как потребительских, так и инвестиционных за пределами страны. Соответственно, импорт идет в страну высокими темпами, делая производство внутри России все менее конкурентоспособным и эффективным.

Данные особенности отечественной промышленной политики, как отмечает С. Цухло, привели в настоящее время к тому, что на начало IV кв. 2014 г., имеют место хорошая динамика спроса, успешный контроль за запасами готовой продукции, что позволило промышленности поддержать рост производства в октябре.^[37] В тоже время, структура ограничений выпуска подтверждает положительные оценки ситуации, но показывает уже актуальность ресурсных ограничений, самыми массовыми среди которых являются недостаток кадров и оборотных средств.

В частности, динамика спроса в 2014 г. демонстрирует необычную и позитивную для последних лет траекторию. Исходные данные показывают сохранение темпов изменения продаж после января в очень узком коридоре без ухудшения показателя в начале IV кв., что было обычным явлением в предыдущие посткризисные годы. В результате очистка от сезонности дает хорошие результаты для баланса изменения спроса в конце 2014 года.

Это обстоятельство получило высокую оценку производителей: удовлетворенность спросом в августе-октябре находится на уровне, лучшим с конца 2011 г.

Большую устойчивость и позитивизм демонстрируют в 2014 г. и прогнозы предприятий. До сентября включительно исходные балансы ожиданий находились «в плюсе», хотя ранее в конце III кв. в промышленности уже было больше прогнозов снижения продаж. И только в октябре текущего года ожидания снижения спроса стали преобладать над ожиданиями его роста. Однако очистка от сезонности показала сохранение баланса прогнозов в положительной зоне.

При этом запасы готовой продукции уже несколько месяцев тоже не внушают опасения предприятиям. В октябре оценки их объемов остались на уровне очень скромного избытка. При этом доля оценок «выше нормы» находится на уровне трехлетнего минимума. Что говорит о хорошем уровне контроля промышленности за своими запасами и сохранении этого фактора дополнительного роста выпуска, если промышленность поверит в него. Последнее, похоже, будет сделать совсем непросто в условиях нагнетания кризисной паники.^[38]

В итоге, динамика промышленного производства во втором полугодии 2014 г. тоже отличается в лучшую сторону от динамики выпуска в предыдущие годы. Исходный баланс показателя (темп роста) более устойчив и пребывает на гораздо более высоких уровнях, чем в аналогичные периоды 2012-2013 гг. А очистка от сезонности, отраженная на рисунке 1 показывает стабилизацию темпов роста выпуска на уровне двухлетнего максимума.

Рисунок 1. Динамика объемов производства в РФ в 2007-2014 гг.

Таким образом, явно лучшая динамика спроса позволяет промышленности поддерживать выпуск, что может вновь стать неожиданностью для чиновников и аналитиков после публикации октябрьской порции официальной статистики. В лучшую сторону отличаются в 2014 г. и производственные планы предприятий. После традиционного взлета оптимизма в I кв. и снижения к апрелю этот показатель в исходном виде стабилизировался в мае - сентябре на уровнях, необычных для 2012-2013 гг. И только в октябре показатель продемонстрировал спад оптимизма, который начинался обычно уже в августе.

В свою очередь, ценовая политика российской промышленности, как пишет С. Цухло, сохраняет последние пять месяцев удивительную стабильность, а последние четыре месяца - еще и удивительную предсказуемость.^[39] Темп роста отпускных предприятий сохраняется с июня на уровне 6-7 пунктов, что является крайне необычным явлением для последних четырех лет. Это же обстоятельство нарушило и другую особенность указанного периода - постепенное торможение роста цен предприятий в последние месяцы года.

Причина подобных изменений понятна - новизна денежно-кредитной политики нашего ЦБ в современных геополитических условиях.

Российским промышленным предприятиям стало проще планировать изменение своих цен, а реализация ценовых прогнозов (по крайней мере – на уровне агрегированных балансов) стала выше.

На этом фоне, в конце 2014 г. динамика занятости в российской промышленности выглядит не так пессимистично, как в предыдущие годы. Во-первых, баланс фактических изменений показывает менее интенсивное сокращение персонала. Хотя снижение численности работников все-таки продолжается. В-вторых, прогнозы предприятий в октябре пережили не такое сильное падение, какое обычно происходило в этом месяце в предыдущие годы.

Однако именно кадровая проблема остается самой существенной ресурсной проблемой для российской промышленности и в краткосрочной, и в среднесрочной перспективе.

С учетом данных результатов влияния отечественной промышленной политики на ситуацию в российской промышленности представляется полезным выделить на основе имеющегося разнообразия проявлений промышленной политики в России некоторые особенности и проблемы современной российской промышленной политики.

К ним на взгляд ряда экономистов ИЭП им. Е.Т. Гайдара можно отнести:^[40]

• то, что в течение долгого времени в России «как бы не было» промышленной политики, привело только к тому, что и качество формирования и реализации промышленной политики, и культура ее исследований остались на довольно низком уровне. В любом случае не бывает государственной политики, нейтральной по своему воздействию на различные группы бизнеса, на сектора и рынки. Так что это вопрос выбора - пытаться ли неоднородность воздействия использовать целевым образом. Однако знать причины неоднородности и оценивать группы реальных бенефициаров при реализации тех или иных мер необходимо;
• мировой опыт свидетельствует, что требования к промышленной политике и ее возможности (в частности, инструментальные) существенно меняются с течением времени. Такая политика на уровне каждой страны и в каждый момент времени требует новых идей и решений, повторить же успех тех или иных стран в промышленной политике крайне сложно. В связи с этим изучение промышленных политик имеют ценность с позиций определения не столько необходимого («правильного») содержания и направленности, сколько того, как (в соответствии с какими принципами) такая политика должна формироваться, контролироваться, уточняться. При этом именно для промышленной политики особую значимость имеют методы формирования и ведения политики и качественный государственный менеджмент;^[41]
• важнейшим элементом промышленной политики является система приоритетов, тогда как в России система четких и обоснованных приоритетов так и не была сформирована. С этим можно согласиться - отраслевые и секторальные приоритеты неоднократно менялись и дополнялись, так что они не выполняли сколько-нибудь консолидирующей усилия государства и бизнеса роли. Оторванность системы приоритетов от реальной экономической политики, в том числе отсутствие хотя бы попыток со стороны государства понять и оценить прогресс в реализации того или иного приоритета, существенно подрывала доверие стратегических инвесторов и общества к каждой следующей «порции» приоритетов от государства. Однако, практика показывает, что переход от отраслевых приоритетов к технологическим ситуацию кардинально не улучшает, - в научно-технологической сфере есть свои «неприкосновенные» приоритеты, при этом возникают другие группы интересов с еще более длительными и трудно проверяемыми обещаниями;
• существенной проблемой являются попытки максимизировать все преимущества промышленной политики в масштабе только национальной экономики. Большинство российских инициатив по промышленной политике были ориентированы на внутренний рынок, то есть предполагали структурные изменения, прежде всего за счет импортозамещения. Это значительно усиливало риски введения протекционистских барьеров, ограничения конкуренции, замещения частного спроса государственным для поддержки избранных приоритетов и в результате - мультипликации проблем и издержек неверных стартовых решений. Однако мировой опыт большинства успешных примеров в области промышленной политики связан с ориентацией на завоевание мирового, экспортного рынка. Заметим, что глобализация не снижает, а, наоборот, повышает значимость отработки политики по выстраиванию глобальных цепочек формирования стоимости, по переносу и расширению современных компетенций, по выбору стратегических партнеров и формированию различных технологических альянсов. При этом с учетом присоединения России к ВТО требуется разработка иных - более «тонких» и результативных – инструментов поддержки экспорта;^[42]
• серьезна также и проблема корректной оценки накопленного научно-технологического потенциала и определения путей его использования. Соответствующие оценки и представления зачастую представляются завышенными, особенно с учетом того, что они базируются на ощущениях 20-30-летней давности и предположении, что потребности бизнеса в технологиях существенно не изменились. Стремление использовать наследие прошлых десятилетий становится политической задачей, блокирующей иногда новые подходы и развитие межстрановой технологической кооперации. Например, применительно к развитию отечественного автомобилестроения государству было проще сориентироваться на мировые бренды и привлечение иностранных инвесторов ввиду отсутствия собственной сильной школы легкового автомобилестроения в сочетании с общественным пониманием низкой конкурентоспособности по качеству легковых автомобилей отечественного производства. В современных условиях реализация промышленной политики без участия иностранных партнеров (финансовых, технологических), без четких и достаточно свободных условий входа и выхода основных акторов, как показывает мировой опыт, обречена на имитацию достижений, сильнейшую информационную асимметрию, формирование антагонистических образов происходящего в обществе и системе государственного управления;
• промышленная политика без опоры на обеспечение демонстрационных эффектов, конкуренцию среди компаний и инвесторов и независимую оценку, в принципе, возможна, но малоэффективна. Акцент на преимущественном использовании государственных ресурсов резко повышает риски рентоориентированного поведения, ограничивает возможности адекватной оценки. На все приоритеты и инициативы ресурсов обычно не хватает, соответственно возникают основания для «ограниченной ответственности», для просьб о выделении дополнительных ресурсов для достижения еще лучших (в будущем) результатов. Реализация промышленной политики в отрыве от проведения институциональных изменений, особенно в организации отдельных секторов, обусловливает существенные ограничения в получении позитивных результатов и высокие риски внесения чрезмерных искажений в рыночную среду. Для успешной реализации промышленной политики принципиально важным является качество институциональной среды, в том числе позитивная динамика изменений. Заметим, что самостоятельным фактором являются ожидания тех или иных изменений со стороны бизнеса. Это в существенной мере определяет масштаб демонстрационных эффектов;
• сильным препятствием для повышения эффективности инструментов промышленной политики является ограниченный доступ новых групп интересов к участию как в разработке, так и в оценке достигнутых результатов. Государство пытается сформировать новые инструменты, чтобы задействовать для развития новые факторы и группы интересов, но довольно быстро традиционные группы интересов «захватывают» такие инструменты и активно способствуют их корректировке под свои задачи.^[43]

Таким образом, сравнительная оценка практики проведения промышленной политики разных стран проведена на примере Японии, ЕС и России. Изучение промышленной политики Японии показало, что опыт формирования промышленной политики Японии в основном свидетельствует о том, что высокий экономический рост достигнут за счет развития производственного сектора. Ее отличительной особенностью является высокий уровень вмешательства государства в экономику, четкую промышленную политику, на основании селективной поддержки приоритетных отраслей и секторов промышленности, экспортную ориентацию экономики, высокую долю мелкого бизнеса. В целом, наблюдается агрессивная промышленная политика, цель которой заключается в максимально возможном развитии национальной экономики и экспансии на внешних рынках, достижение конкурентоспособности национальных товаров любой ценой. Особенностью Японии также стала гармонизация интересов двух видов политики – промышленной и антимонопольной. Исследование практики проведения промышленной политики стран ЕС выявило, что промышленная политика должна носить интегральный характер, т.е. переплетаться с другими направлениями экономической и социальной политики, включая региональную, приобретая т.о. научно-техническую, технологическую и экологическую компоненту. Это является условием достижения высокого уровня развития человеческого капитала, ключевого элемента конкурентоспособности страны в наше время. Инструментом проведения действенной промышленной политики в странах ЕС является также оптимизация финансового сектора экономики, как важнейшей основы для развития промышленности. Для промышленной политики стран ЕС характерно плотное взаимодействие конкурентной и промышленной политики. В рамках ЕС это отражается как в конкурентном законодательстве, так и в практике его применения для урегулирования структурных проблем общего рынка. Европейский опыт показывает, что для интенсификации развития инновационных сегментов экономики принципиально наличие платежеспособного спроса, доступного финансирования и инфраструктуры, квалифицированных кадров, комфортного налогообложения, защищенности прав собственности и отсутствие административных барьеров. В свою очередь, при изучении опыта промышленной политики в России можно отметить, что в нашей стране в разные периоды времени, использовались различные модели промышленной политики. Многие авторы указывают на ее основной дефект – структурный перекос в сторону добывающих отраслей так и не устранен. Основная проблема – кадровая, также не решена. Даже несмотря на это на начало IV кв. 2014 г., имеют место хорошая динамика спроса, успешный контроль за запасами готовой продукции, что позволило промышленности поддержать рост производства в октябре 2014 г. В тоже время, имеют место ресурсные ограничения, самыми массовыми среди которых являются недостаток кадров и оборотных средств. В связи с этим различные экономисты активно обсуждают национальные особенности и проблемы современной российской промышленной политики. В частности указывается, что важнейшим элементом промышленной политики является система приоритетов, тогда как в России система четких и обоснованных приоритетов так и не была сформирована. С этим можно согласиться - отраслевые и секторальные приоритеты неоднократно менялись и дополнялись, так что они не выполняли сколько-нибудь консолидирующей усилия государства и бизнеса роли. Оторванность системы приоритетов от реальной экономической политики, в том числе отсутствие хотя бы попыток со стороны государства понять и оценить прогресс в реализации того или иного приоритета, существенно подрывает доверие стратегических инвесторов и общества к каждой следующей «порции» приоритетов от государства. Существенной проблемой являются попытки максимизировать все преимущества промышленной политики в масштабе только национальной экономики. Серьезна также и проблема корректной оценки накопленного научно-технологического потенциала и определения путей его использования. На этом фоне государство пытается сформировать новые инструменты, чтобы задействовать для развития новые факторы и группы интересов, но довольно быстро традиционные группы интересов «захватывают» такие инструменты и активно способствуют их корректировке под свои задачи. То есть, в целом, сравнение опыта проведения промышленной политики в странах ЕС, Японии и России показывает, что каждая из данных моделей обладает своей спецификой. При этом для российской промышленной политики нехарактерны тенденции ее развития, на которых акцентируется внимание в ЕС и Японии. Общим является сильное влияние государства. Однако в ЕС и Японии преобладают различные инновационные инструменты реализации промышленной политики. В РФ, исходя из этого, следует с учетом особенностей текущей геополитической ситуации и структуры нашей экономики активнее стимулировать собственное национальное производство, используя достижения и опыт зарубежных стран.