Файл: Понятие и значение приватизации. Содержание и этапы приватизации в России.pdf

За последние несколько лет российские власти не раз заявляли о необходимости провести масштабную приватизацию государственных активов, главным образом для пополнения доходов бюджета после мирового финансового кризиса и для улучшения инвестиционного климата в стране. В 2011 г. Дмитрий Медведев, на тот момент занимавший пост президента России, внес предложение существенно расширить программу приватизации, что отразилось в прогнозном плане (программе) приватизации федерального имущества на 2011–2013 гг.^[37].

Одной из главных целей новой программы провозглашалось эффективное отчуждение государственного имущества, востребованного в коммерческом обороте. Активы, находящиеся в собственности государства, должны эффективно управляться, принося доход государству и обществу, или находить добросовестного собственника, который улучшит состояние данного актива^[38].

В «Концепции управления федеральным имуществом до 2018 года» обозначены шесть основных принципов проводимой приватизации:

1. Принцип определенности: применительно к каждому объекту управления (группе объектов) государством должны быть сформированы и нормативно определены цель, для достижения которой служит объект, и способ ее достижения. «Объясняй или продавай»: то есть если орган власти не сформулировал стратегию развития и не заявил актив как необходимую часть для исполнения этой стратегии, объект должен перейти из собственности государства к новому собственнику. Для достижения целевых функций стратегического развития приватизируемых объектов должны разрабатываться так называемые «дорожные карты» — пошаговые сценарии развития, в которых отображены все мероприятия по приватизации компании, проводимые на корпоративном и законодательном уровнях.

2. Принцип прозрачности: обеспечение открытости и доступности информации о субъектах и объектах управления, непрерывности процессов управления и контроля, выявление и учет данных об объектах управления.

3. Принцип обеспечения баланса интересов: национальной безопасности, обороноспособности страны, социальной ответственности и экономических интересов. Принятие обоснованных решений о преобразовании собственности с точки зрения экономической эффективности и социальной ответственности, учета кратко- и долгосрочных целей и задач должно осуществляться в контексте стратегического планирования.

4. Принцип непрерывности осуществления контроля: непрерывный контроль за достижением установленных целей и задач, показателей их достижения, а также соблюдением принципов и механизмов управления. Купив государственное предприятие, новый собственник должен добиваться заявленных при покупке целей, а федеральные органы исполнительной власти и Росимущество в частности должны выстраивать мониторинг того, что происходит дальше с приватизированными активами.

5. Принцип проектного подхода: определение планов достижения определенных целей и задач управления, исходя из планируемого результата, набора инструментов, сопоставления ресурсов, мотивации и ответственности.

6. Принцип ответственности: обеспечение профессионализма, мотивации и ответственности всех участников процесса управления за результат и достижение установленных показателей деятельности^[39].

Принципы новой программы приватизации действительно соответствуют ее главной цели и отражают экономический подход к приватизации с позиций эффективности отчуждения имущества. Все же успешность проведения новой программы зависит от конкретных действий государства, от того, как эти принципы будут реализованы на практике. Рассмотрим, какие меры предлагает правительство для осуществления намеченных планов по приватизации. Стратегия социально-экономического развития России до 2020 г. предусматривает два этапа приватизации:

− первый этап (с 2012 по 2015 г.) предполагает реализацию текущих планов, минимум радикальных решений и подготовку к существенному сокращению участия государства в экономике, запланированному на втором этапе;

− второй этап (с 2016 по 2020 гг.) предусматривает радикальное сокращение прямого участия государства в экономике^[40].

К основным мерам Правительства РФ на первом этапе приватизации относят следующие:

• введение моратория на создание новых государственных корпораций и государственных компаний, а также унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения;
• сокращение численности субъектов государственной собственности путем ликвидации широкой совокупности федеральных государственных унитарных предприятий машиностроения, агропромышленного комплекса, дорожного хозяйства, строительного комплекса;
• преобразование унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, в зависимости от характера и масштабов основной деятельности: в открытое акционерное общество, в некоммерческие организации, в государственные учреждения, иные организационно-правовые формы;
• реализация комплекса мер по расширению потенциальной базы для приватизации на втором этапе; что, в частности, предполагает оптимизацию количества стратегических предприятий и акционерных обществ в соответствии с решениями Президента Российской Федерации;
• расширение круга крупных компаний со смешанной собственностью (приватизация до уровня 75% плюс 1 акция);
• приватизация «неликвидов» (мелких пакетов акций с низкой стоимостью);
• активизация продажи непрофильных активов крупнейшими компаниями на конкурсных условиях в соответствии с едиными процедурами;
• формирование единого информационного пространства продаж федерального, регионального и муниципального имущества^[41].

Радикальное сокращение прямого участия государства в экономике на втором этапе предполагает полную приватизацию крупнейших компаний либо снижение в них доли государственного участия до уровня блокирующего пакета акций; сокращение государственного участия в государственных институтах развития и специализированных банках за счет дополнительной эмиссии; преобразование государственных корпораций (прекращение деятельности либо преобразование в ОАО и приватизация части пакета акций).

Таким образом, на втором этапе проводимых правительством мер имеет место презумпция полезности приватизации, согласно которой планируется приватизировать абсолютно все государственное имущество, за исключением активов, необходимых для исполнения отраслевых стратегий (принцип «объясняй или продавай»)^[42].

Однако не все поддерживают такую стратегию. Группа ученых Российской академии наук предложила президенту России Владимиру Путину радикально изменить экономическую политику: усиливать государственный сектор и ввести мораторий на приватизацию. Сейчас, полагают ученые, усиление роли государства объективно необходимо, а приватизацию можно продолжить после того, как произойдет выход на новый технологический уклад. Пока же предполагается, что технический переворот сможет осуществить только государство, так как частная инициатива слишком слаба^[43]. На наш взгляд, эта правильная позиция, так как в контексте стратегического планирования государственная собственность является эффективным инструментом экономического развития и ее полная передача в частные руки представляется неоправданной.

С момента начала реализации «Прогнозного плана приватизации государственного имущества» прошло уже более три года — достаточный срок для того, чтобы судить о том, согласуются ли меры, предлагаемые правительством на нынешнем этапе приватизации, с декларируемыми в «Концепции управления федеральным имуществом до 2018 года» принципами.

Совершенно не соответствует принципу обеспечения баланса интересов политика «расширения потенциальной базы для приватизации», что в действительности предполагает тотальное исключение из перечня стратегических предприятий России крупных объектов государственной собственности, задействованных в реальном секторе экономики, а также научно-исследовательских центров, которые уже сейчас отдаются в руки частных владельцев.

Каким бы эффективным ни был новый собственник (хотя критерии выбора эффективного собственника также весьма размыты), главной целью функционирования частного бизнеса всегда было и будет получение прибыли. Когда речь идет об объектах собственности, имеющих стратегическое значение для всей страны, конечной целью является благосостояние граждан, но никак не финансовая выгода собственника. Поэтому такие объекты должны оставаться в собственности государства, которое сможет, исходя из национальных интересов и приоритетов развития, распределить материальные, трудовые и финансовые ресурсы между отраслями экономики для эффективного выполнения заказов конечных потребителей. В таком согласовании материальных, трудовых и финансовых балансов и заключается суть стратегического планирования^[44].

В качестве контроля над бывшими государственными компаниями после их приватизации Росимущество видит: сохранение права «золотой акции» после продажи компании; специальные условия для участников конкурсов по продаже компаний; запрет на дальнейшее отчуждение или переуступку прав собственности на приватизируемые предприятия на определенный срок^[45]. Однако эти меры не закреплены законодательно, также не определены критерии выбора эффективного собственника. Поэтому придется признать, что механизм контроля все еще не разработан.

Проведенное во второй главе исследование позволяет сделать следующие выводы.

В России в 1990-е гг. попытки создать целостную концепцию реформ не увенчались успехом. Стремление во что бы то ни стало обеспечить макроэкономическую стабильность средствами финансово-денежной политики предопределило явно недостаточное внимание к развитию индустрии, значение которой для создания рыночной экономики явно преуменьшалось. Политика в этой сфере была подменена разработкой и реализацией курса на «приватизацию», нередко, носившую криминальный характер. На деле, приватизация 90-х гг. разрушила единый хозяйственный механизм, началась волна банкротств действовавших производителей.

Глава 3. Риски новой программы приватизации в России

Новая программа приватизации по своим масштабам и возможным разрушительным последствиям сопоставима, по мнению ряда исследователей, с приватизацией 90-х гг. Тогда спонтанный характер приватизации привел к тому, что государственный сектор в России сформировался по остаточному принципу; казна недополучила доходов от приватизированного имущества; возник широкий слой неэффективных квазисобственников; сформировалась система теневой экономики. Сегодня существуют иные риски, связанные, в том числе с тем, что приватизация затрагивает государственные компании в реальном секторе экономики, имеющие стратегическое значение для всей страны.

Для предотвращения негативных последствий при реализации новой программы приватизации, на наш взгляд, важно понимать следующее:

− во-первых, необходимо учитывать множественность объектов госсектора и дифференцировать подход к различным видам государственной собственности;

− во-вторых, приватизационные процессы не должны затрагивать сферы жизнедеятельности, являющиеся стратегически важными, так как возможна подмена общественных интересов узкоспециальными — ведомственными и частными;

− в-третьих, приватизация не должна быть самоцелью, она является только инструментом в рамках общей стратегии социально-экономического развития страны.

Приватизация не ведет автоматически к появлению устойчивых жизнеспособных предприятий, так как экономическая эффективность гораздо больше зависит от институциональных условий.

Если «стратегическое ядро» российской экономики остается в собственности и под контролем государства, приватизация может быть поддержкой стратегического планирования. Привлечение дополнительных бюджетных средств не должно быть приоритетной целью приватизации, это, скорее, краткосрочная цель, а стратегическое планирование ориентирует нас на долгосрочные цели, совершенствование институциональной среды в целом и в конечном счете — на увеличение благосостояния граждан.

Советник президента России по интеграции Сергей Глазьев предложил вовлечь в приватизацию-2016 рядовых граждан. Взгляды Глазьева в кругу влиятельных экономических экспертов и исследователей традиционно воспринимаются с иронией. Для этого государство должно восстановить сбережения вкладчиков «Сбербанка», сгоревшие во время гиперинфляции после распада СССР, но с условием, что эти деньги будут использованы для инвестиций. По «плану Глазьева», причастность миллионов рядовых россиян к процессу новой приватизации позволит повысить уровень доверия, который практически отсутствует после ваучерной приватизации, проведенной в 1990-х гг.

Средства на покупку акций врачам, учителям и другим бюджетникам, по мнению Глазьева, должно выделить государство. Советник президента утверждает, что честно рассчитавшись с народом, власти удалось бы решить, как проблему приватизации, так и «очень серьезную социальную проблему».

«Если мы эти сбережения восстановим, с условием, что деньги могут быть использованы только на инвестиционные цели, тогда мы можем решить задачу вовлечения граждан в приватизацию. Если мы сумеем восстановить сбережения и вовлечь людей в управление приватизированным государственным имуществом, то мы этим самым и доверие к этой приватизации усилим, и это как-то смягчит тот раскол в обществе, который сегодня существует в связи с итогами приватизации», — пояснил Глазьев^[46].