Файл: Рынок ценных бумаг (Регулирование рынка ценных бумаг).pdf

В силу значимости рынка ценных бумаг для "здоровья" финансовой системы страны, да и экономики в целом, в анализируемой сфере велико государственное вмешательство. Соответственно, существует большой блок отношений, где проявляется властное государственное начало: отношения, связанные с возникновением ценных бумаг (эмиссии ценных бумаг (ст. ст. 17 - 27 Федерального закона "О рынке ценных бумаг"), регистрации правил паевого инвестиционного фонда (ст. 19 Федерального закона "Об инвестиционных фондах"), осуществлением отдельных видов деятельности, прежде всего профессиональной, и т.д. Говоря об этом аспекте правового регулирования, следует отметить, что нормы административного права прежде всего определяют, какие органы государственной власти осуществляют управление фондовым рынком, и устанавливают их компетенцию; определяют формы и методы государственного регулирования рынка ценных бумаг.

Государственное регулирование состоит и в правоприменении, т.е. во вмешательстве в отношения участников рынка, если они выходят за рамки правового.

Во всех странах, в том числе в России, регулирование рынка ценных бумаг осуществляется по двум основным направлениям - регулирование фондового рынка посредством созданной специальной системы уполномоченных государственных органов и должностных лиц и предоставление рынку ценных бумаг возможности решать некоторые свои проблемы на основе самоуправления, т.е. саморегулирование рынка^[13]. Отдельные ученые-юристы определяют эти два направления как две самостоятельные формы регулирования рынка ценных бумаг^[14].

В литературе выделяют отдельные сложившиеся модели регулирования рынка ценных бумаг. Причем критерием разделения является признак специализации выполнения функции регулирования. Так, А.В. Габов, руководствуясь выделенным критерием, предлагает возможным вести речь:

- о комплексном (интегрированном) регулировании, заключающемся в отсутствии специального ведомства, которое специализируется на регулировании исключительно рынка ценных бумаг и возложении функций регулирования рынка на органы с более широкой компетенцией (например, министерство финансов, национальный (центральный) банк или специализированное агентство по регулированию финансовых рынков);

- о централизованном (специализированном) регулировании, предусматривающем наличие специализированного государственного ведомства, в задачу которого входит регулирование отношений в сфере рынка ценных бумаг. Классический пример такого регулирования - США, где соответствующие функции выполняются Комиссией по ценным бумагам и биржам (Securities and Exchange Commission);

---

- о децентрализованном регулировании, предполагающем наличие специализированного ведомства, с сохранением регулирующих полномочий у иных регуляторов или наличие нескольких регулирующих органов одновременно (пример такого регулирования в силу своего государственного устройства представляет Канада).

Кроме того, значительное влияние в национальных моделях на процессы регулирования рынка ценных бумаг оказывает деятельность саморегулируемых организаций (СРО). Причем, как правило, можно наблюдать некий дисбаланс в сфере регулирования. Степень влияния на рыночные процессы либо смещается в сторону государственных инструментов (когда активность, количество СРО или их роль очень малы), либо в сторону саморегулирования (когда интересы государства в этой сфере незначительны, сводятся лишь к обеспечению общих правил функционирования рынка, и роль саморегулирования возрастает).

Несмотря на то что саморегулирование предполагает выполнение отдельных государственных функций, следует также констатировать, что значительное число субъектов саморегулирования и высокая степень их активности не всегда гарантируют их действительную роль в обеспечении функционирования рынка ценных бумаг. Как правило, функции СРО не всегда связаны с решением государственных задач и могут быть лишь акцентированы на решение внутренних вопросов организации участников саморегулируемого объединения. Подобного рода примеры говорят в пользу государственного регулирования рынка ценных бумаг и характерны для развивающихся рынков.

Глава 2. Вопросы деятельности на рынке ценных бумаг

2.1.Саморегулирование в сфере российского рынка ценных бумаг: современное состояние и перспективы

Согласно п. 2 ст. 30 Конституции РФ^[15] никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем. Согласно ст. 48 Закона о рынке ценных бумаг объединение профессиональных участников на рынке ценных бумаг в СРО строится на принципе добровольности.

---

Рынок ценных бумаг по праву можно назвать сферой зарождения саморегулируемых организаций в современном их понимании. Правоведами отмечено, что термин "саморегулируемая организация" (self-regulatory organization), заимствованный из англо-американского права, впервые появился в США с принятием Закона 1934 г. о ценных бумагах и биржах^[16].

В России, так же как и за рубежом, первые саморегулируемые организации появились в сфере рынка ценных бумаг. Такие организации возникли на рынке ценных бумаг в середине 1994 г., еще до принятия Федерального закона от 22 апреля 1996 г. N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг" (далее - Закон о РЦБ), однако на законодательном уровне понятие саморегулируемых организаций впервые было закреплено именно в ст. 48 данного Федерального закона.

Специалистами отмечается, что при создании системы регулирования отечественного фондового рынка были заимствованы многие решения и принципы зарубежного законодательства, прежде всего США. Активно использовался также опыт Великобритании^[17].

Развитие СРО на российском рынке ценных бумаг характеризовалось тем, что роль в регулировании соответствующих отношений, отводимая им государством, со времени их создания до настоящего момента постепенно изменялась в сторону снижения. Так, изначально в соответствии с Концепцией развития рынка ценных бумаг в Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 1 июля 1996 г. N 1008, одним из важнейших принципов государственной политики на рынке ценных бумаг провозглашался принцип минимального государственного вмешательства и максимального саморегулирования. Концепция закрепляла положение о необходимости членства в СРО профессиональных участников фондового рынка, что являлось для них одним из лицензионных требований. Кроме того, первоначально СРО привлекались к участию в самой процедуре лицензирования профессиональных участников фондового рынка. Однако уже в 2000 г. в вышеупомянутый Указ Президента были внесены изменения, исключившие положения об обязательности членства в СРО в связи с их несоответствием закрепленному в Законе о РЦБ принципу добровольности создания СРО. Лицензирование саморегулируемыми организациями профессиональной деятельности своих участников было отменено в мае 2005 г.

Тенденция к снижению роли СРО на российском фондовом рынке была обратной по отношению к общегосударственной политике развития СРО и усиления их роли в других сферах как части проводившейся в 2000-х гг. административной реформы, одной из задач которой провозглашалось внедрение институтов саморегулирования в профессиональной и предпринимательской средах, которые взяли бы на себя часть публичных функций. Ослабление СРО на фондовом рынке в тот период можно объяснить опять же оглядкой на западный опыт, в частности на Великобританию, где в начале 2000-х гг. проводилась спровоцированная крупными финансовыми скандалами реформа регулирования фондового рынка, в ходе которой публичные функции СРО были переданы регулятору, подотчетному Министерству финансов и парламенту^[18].

---

Тем не менее в настоящее время СРО продолжают играть важную роль в функционировании российского фондового рынка. Несмотря на то что действующим законодательством не предусматривается обязательное членство в СРО профессиональных участников рынка ценных бумаг, многие из тех, кто реально ведет деятельность, а не просто имеет "про запас" лицензию, являются членами как минимум одной СРО.

Сейчас на российском фондовом рынке разрешение регулятора на осуществление функций СРО имеют 7 организаций, которые в зависимости от статуса входящих в них участников можно разделить на три группы:

1. СРО профессиональных участников рынка ценных бумаг, объединяющие только те организации, которые осуществляют виды деятельности, предусмотренные главой 2 ФЗ о РЦБ, именуемые "профессиональными участниками рынка ценных бумаг" - это НФА, ПАРТАД, ПУФРУР.

2. СРО участников рынка коллективных инвестиций, объединяющие такие субъекты, как инвестиционные фонды, негосударственные пенсионные фонды, специализированные депозитарии, управляющие компании инвестиционных фондов и НПФ. Сфера профессиональной деятельности вышеуказанных организаций специалистами финансового рынка именуется "рынок коллективных инвестиций". Данный рынок имеет тесную связь с ценными бумагами, поскольку, во-первых, в процессе образования некоторых его организационных структур выпускаются в оборот ценные бумаги (инвестиционные паи паевых инвестиционных фондов, акции акционерных инвестиционных фондов, ипотечные сертификаты участия), и, во-вторых, ценные бумаги являются одним из главных направлений инвестирования объединенных средств инвесторов на этом рынке. Финансовые организации - субъекты рынка коллективных инвестиций не относятся законом к профессиональным участникам рынка ценных бумаг, хотя их правовой статус имеет с ними много схожих черт.

3. СРО "смешанного типа", объединяющие профессиональных участников и рынка ценных бумаг, и рынка коллективных инвестиций - это НАУФОР и НЛУ.

Реформа системы финансового регулирования, в результате которой на базе Банка России был создан мегарегулятор финансового рынка, потребовала пересмотра действующего законодательства о СРО на рынке ценных бумаг. Так, частью пакета документов в рамках создания мегарегулятора является проект федерального закона о саморегулировании в сфере финансового рынка, работа над которым началась еще в конце 2012 г. Текст проекта Федерального закона "О саморегулируемых организациях в сфере финансовых рынков", подготовленный Минфином России по состоянию на 21 апреля 2014 г. (далее по тексту - законопроект), размещен в справочно-правовой системе "КонсультантПлюс".

---

Необходимо выделить следующие принципиальные новации для СРО на рынке ценных бумаг, предлагаемые авторами законопроекта.

Во-первых, введение вновь принципа обязательного членства в СРО, но уже не только для одних профессиональных участников рынка ценных бумаг, а для большинства профессиональных субъектов финансового рынка (в т.ч. для управляющих компаний инвестиционных фондов и НПФ, специализированных депозитариев). При этом предполагается сохранение лицензирования деятельности этих субъектов наряду с обязательным членством их в СРО, что является нетипичным для других сфер экономической деятельности, где обязательное саморегулирование вводилось как альтернатива лицензированию. Такая двойственность контроля, по-видимому, призвана стать специфичной чертой регулирования сферы финансового рынка.

По мнению В. Плескачевского, "лицензирование сочетается с саморегулированием только в ситуации, когда саморегулирование добровольно... Невозможно параллельно осуществлять лицензирование и обязательное саморегулирование"^[19].

Во-вторых, ограничение количества СРО, действующих на рынке, ведущее к укрупнению существующих СРО. Частью 4 ст. 3 законопроекта предусматривается объединение в составе некоммерческой организации в качестве ее членов не менее 30% от общего количества финансовых организаций, осуществляющих соответствующий вид деятельности, если общее количество финансовых организаций, осуществляющих соответствующий вид деятельности, не превышает трех тысяч организаций, или не менее 19%, если их количество превышает три тысячи организаций.

Данная новация является одной из наиболее спорных.

В-третьих, установление требования о наличии общих базовых стандартов у всех СРО, объединяющих субъектов одного вида деятельности. Согласно ст. 5 законопроекта Банк России устанавливает перечень обязательных для разработки саморегулируемой организацией определенного вида базовых стандартов и требования к их содержанию. СРО одного вида обязаны направить на согласование в Банк России единый базовый стандарт. Помимо базовых стандартов, статьей 6 законопроекта предусматривается обязательное наличие внутренних стандартов СРО на финансовом рынке.

В довольно резкой форме, но вполне справедливо по данному поводу высказался Петр Лансков: "Авторы законопроекта, судя по всему, полагают, что в передовых практиках небанковского финансового рынка лучше всего разбирается Центробанк, который и будет устанавливать требования к стандартам, выдавать разрешения на разработку стандартов и согласовывать результат этой разработки"^[20], с чем П. Лансков не может согласиться "не потому, что плохо относится к Банку России, а потому, что всеведающих людей и органов, которые знают "лучше тех, кто работает в поле, как им сажать репу", не существует"^[21].

---