Файл: Федеральное казначейство РФ.pdf

74.1. Налогового кодекса Российской Федерации. Актуальный перечень банков ведется Министерством финансов Российской Федерации на основании сведений, полученных от Центрального банка Российской Федерации, и подлежит размещению на официальном сайте Министерства финансов Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

Банковская гарантия, выданная участнику закупки банком для целей обеспечения заявки на участие в конкурсе или закрытом аукционе, должна соответствовать определенным требованиям. Банковская гарантия оформляется в письменной форме на бумажном носителе или в форме электронного документа с учетом требований, установленных законодательством Российской Федерации. Банковская гарантия, предоставляемая участником закупки в качестве обеспечения заявки на участие в конкурсе или закрытом аукционе либо в качестве обеспечения исполнения контракта, должна быть включена в реестр банковских гарантий.

В связи с этим у Федерального казначейства появилась новая функция по ведению реестра банковских гарантий, которую оно осуществляет на официальном сайте Российской Федерации в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации № 1005. Выполнение казначейством функций по ведению реестра государственных контрактов и реестра банковских гарантий наглядно свидетельствует о сближении общественных и частнохозяйственных финансов.

Коммерческие организации, участвующие в контрактной системе получают бюджетные средства на производство товаров, выполнение работ. Государство в условиях контрактной системы заинтересовано не только в экономии бюджетных средств, но и в своевременном и полном исполнении договоров.

Поэтому в качестве формы обеспечения их исполнения привлекаются средства коммерческих банков, выступающих гарантами выполнения работ подрядчиками. Такое взаимодействие сфер финансовых отношений позволяет достичь равновесия общегосударственных и частно хозяйственных интересов.

В современных условиях функционирования контрактной системы становятся актуальными вопросы повышения ответственности ее участников, целевого использования авансовых платежей, доведения средств федерального бюджета в реальный сектор экономики, усиления государственного контроля за целевым и эффективным расходованием бюджетных средств. Эта проблема обусловлена следующими факторами.

Во-первых, исполнение крупных государственных контрактов, как правило, сопровождается перечислением авансовых платежей исполнителям.

Практика работы с авансами подтверждает, что получателями бюджетных средств очень часто становятся организации, не способные выполнить государственный заказ, которые, получив аванс, не выполняют работы в полном объеме. Нередко в авансовых схемах участвуют фирмы-однодневки. По данным Счетной палаты на начало 2015 года объем дебиторской задолженности за счет средств федерального бюджета составил почти 4 трлн. рублей. Основную долю в структуре дебиторской задолженности (69,8%) составила задолженность по авансам выданным.

Во-вторых, существовавшая до 2015 года система предоставления из федерального бюджета целевых субсидий, бюджетных инвестиций, а также авансовых платежей по государственным контрактам предполагала перечисление денежных средств с единого счета федерального бюджета на счета, открытые юридическим лицам – получателям целевых средств в кредитных организациях. Фрагментарность государственного финансового контроля расходования бюджетных средств привела к тому, что организации – исполнители государственных контрактов использовали эти средства не по целевому назначению: направляли на покупку валюты с целью извлечения прибыли, выводили в оффшорные зоны.

Решение всех этих проблем потребовало законодательного закрепления положений, регламентирующих перевод операций со средствами, предоставляемыми из федерального бюджета на счета Казначейства России, разработки и внедрения государственной функции казначейского сопровождения государственных контрактов.

Реализация функции казначейского сопровождения государственных контрактов обеспечивает целевое использование средств авансовых платежей, предоставление достоверной информации о проводимых операциях для генерального заказчика и генерального подрядчика, повышение финансовой дисциплины как заказчиков, так и исполнителей по государственным контрактам, прозрачность движения средств федерального бюджета.

Глава 2. Актуальные вопросы совершенствования казначейской системы РФ

2.1 Значимость Федерального казначейства в управлении движением государственных финансов

Очевидно, что создание либо модернизация казначейства как ключевого компонента системы управления общественными финансовыми потоками требует значительного ресурсного обеспечения. Именно поэтому важно адекватно оценивать ожидаемые экономические и социальные эффекты, которые будут получены в результате функционирования указанной системы в краткосрочной и долгосрочной перспективе с учетом того, что средства бюджета выступают основным источником финансового обеспечения тех функций, которые возложены на казначейство.

Казначейство – признанная в странах мира система управления общественными финансами. Кассовое обслуживание исполнения бюджетов, под которым, согласно ст. 6 Бюджетного кодекса (БК) РФ, понимается учет операций по поступлению в бюджет и осуществлению кассовых выплат из бюджета, – одна из главных функций, возложенных на систему органов Федерального казначейства России. Кассовое обслуживание исполнения бюджетов базируется на принципе единства кассы, суть которого – в зачислении доходов и осуществлении расходов с

Единого казначейского счета. Концепция единого счета была разработана Министерством финансов совместно с Казначейством России и одобрена распоряжением Правительства РФ от 23 января 2000 г. № 107-р.

До реализации положений Концепции средства федерального бюджета были рассредоточены на доходных и расходных счетах, открытых органам Федерального казначейства (ОФК) в учреждениях Банка России (60 % счетов), в учреждениях Сбербанка России (38 % счетов) и в кредитных организациях (2 % счетов). Помимо расходного счета федерального бюджета только для учета и распределения доходов ОФК использовалось четыре счета по учету доходов от уплаты:

– налогов, поступающих от налогоплательщиков и подлежащих распределению ОФК в соответствии с законодательно установленными нормативами между бюджетами разного уровня;

– доходов федерального бюджета;

– доходов федерального бюджета, перечисленных на финансирование расходов;

– доходов федерального бюджета, перечисляемых на транзитный счет в учреждения Банка России.

В Концепции было введено понятие Единого казначейского счета (ЕКС), который открывается в учреждении Банка России и на котором аккумулируются денежные средства и отражаются операции, осуществляемые органами государственной власти федерального уровня по исполнению федерального бюджета.

Один из принципиальных моментов технологии ЕКС – открытие счетов для распределения доходов между бюджетами бюджетной системы РФ на уровне управлений Федерального казначейства (УФК) в учреждениях Банка России, что позволило объединить функции четырех доходных лицевых счетов, ранее открытых в ОФК. В рамках реализации положений ст. 215.1 БК РФ, вступившей в силу с 2005 г., единые счета бюджетов были открыты на уровне субъектов РФ и муниципальных образований.

Использование технологии ЕКС позволило:

– обеспечить централизацию доходов и средств федерального бюджета на ЕКС 40105 «Средства федерального бюджета»;

– централизовать операции по учету доходов бюджетов разного уровня на счете 40101 «Доходы, распределяемые ОФК между бюджетами бюджетной системы», открытом на уровне УФК, и проведение расходов федерального бюджета на уровне УФК;

– обеспечить ежедневное отражение в Главной книге Федерального казначейства операций по доходам и расходам федерального бюджета, произведенным на уровне УФК.

Усиление бюджетных ограничений на фоне кризисных процессов в экономике в 2008–2009 и 2013–2015 гг. в связи с высокой зависимостью доходов федерального бюджета от конъюнктуры на рынке углеводородов послужило импульсом к развитию инструментов управления бюджетной ликвидностью в целях снижения рисков возникновения кассовых разрывов на единых счетах бюджетов и неисполнения расходных обязательств публично-правовых образований.

Существующая модель распределительных отношений в России отличается значительным изъятием части доходов, полученных субъектами РФ и муниципалитетами. В этой связи большинство региональных и муниципальных бюджетов являются дефицитными и получают финансовую подпитку за счет предоставления трансфертов из бюджетов бюджетной системы РФ.

Ежегодно приказом Минфина РФ утверждается перечень субъектов РФ, являющихся и не являющихся получателями дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности. Так, в 2017 г. только 13 субъектов из 85 не получали дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности. К высокодотационным Минфином в 2017 г. отнесено 8 регионов (в которых доля дотаций из федерального бюджета на выравнивание бюджетной обеспеченности в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 40 % объема собственных доходов консолидированного бюджета).

Риски возникновения кассовых разрывов на единых счетах бюджетов формируются по многим причинам. В из числе – высокая зависимость региональных экономик от конъюнктуры на сырьевых рынках; недостаток собственных доходов бюджетов; неудовлетворительное качество финансового менеджмента администраторов бюджетных средств в части соблюдения кассового плана, своевременности уточнения поступлений в бюджетную систему РФ; неадекватность прогнозов социально-экономического развития территорий, в результате чего происходит искажение среднесрочных и долгосрочных бюджетных прогнозов и допускаются ошибки при проектировании бюджетов и др.

Доля добывающего сектора в структуре ВРП14 в 26 субъектах РФ превышает среднерегиональное значение (10,4 %), а в 15 из них (республиках Коми, Саха (Якутия), Удмуртской Республике, в Ненецком, Ханты-Мансийском, Ямало-Ненецком, Чукотском автономных округах, Архангельской, Астраханской, Кемеровской, Томской, Магаданской, Сахалинской, Тюменской, Оренбургской областях) – отметку в 25 %. Именно по этой причине Министерству экономического развития и профильным министерствам регионального уровня сложно обеспечивать качество долгосрочных прогнозов социально-экономического развития, а

Министерству финансов РФ и финансовым органам публично-правовых образований – среднесрочных, и тем более – долгосрочных бюджетных прогнозов.

Задача обеспечения равномерности кассовых выплат с Единого счета федерального бюджета неоднократно ставилась Президентом в его бюджетных посланиях. Однако проблема несоблюдения кассового плана продолжает сохраняться, особенно проявляясь в конце финансового года (табл. 1). Это касается и бюджетов других уровней, когда фиксируются пики платежей в конце каждого квартала.

Один из инструментов решения проблемы дефицита ликвидности на едином счете бюджета – бюджетные кредиты. Анализ материалов итогового Доклада о результатах деятельности Федерального казначейства за 2016 г. и основных направлениях деятельности на среднесрочную перспективу позволяет заключить, что данный инструмент активно востребован как региональными, так и муниципальными бюджетами. Так, за 2016 г. 64 субъектам РФ и 111 муниципальным образованиям были предоставлены бюджетные кредиты за счет временно свободных средств федерального бюджета (табл. 2), что еще раз свидетельствует об отсутствии их финансовой самодостаточности.

Депозиты и передача средств в доверительное управление – еще один инструмент управления бюджетной ликвидностью. Дискуссию о необходимости размещения временно свободных средств бюджетов в целях получения дополнительных доходов представители научного сообщества вели достаточно долго, поскольку в БК РФ содержались запретительные положения на этот счет. И только Федеральным законом от 29 декабря 2004 г. № 195-ФЗ16 в него были внесены изменения, которые послужили основой для дальнейшего развития правового поля, ориентированного на управление бюджетной ликвидностью.