Файл: «Порядок проведения приватизации».pdf

В законодательстве некоторых развивающихся стран приватизация определяется в соответствии с рекомендациями Всемирного банка. В Юридическом руководстве Всемирного банка под приватизацией понималась сделка, осуществляемая с использованием предусмотренных законом методов, в результате которой частные лица приобретают долю в уставном капитале государственного предприятия, значительную часть его активов либо получают оперативный контроль над государственным предприятием или значительной частью его активов. Примером применения данных рекомендаций можно назвать законодательство Кении. В Приватизационном акте №2 от 13.10.2005 приватизация определена как сделка (или сделки), в результате которой (ых) осуществляется передача иному, чем государственному, лицу активов публичной организации, включая акции государственных корпораций^[14].

Как и в науке, приватизация в законодательстве ряда государств трактуется шире, чем просто продажа государственного имущества. Так, в законодательстве Непала согласно Приватизационному акту №2050 от 03.10.1994 приватизация определена как вовлечение частного сектора в управление государственной собственностью, продажу или аренду государственной собственности, или переход правительственной собственности в общественную, а также действия, направленные на участие в управлении государственными активами любыми способами, полностью или частично, частного сектора, работников предприятий или всех иных заинтересованных лиц^[15].

В истории отечественного законодательства термин «приватизация» впервые встречается в Законе РСФСР от 24.12.1990 №443-1 (утратил силу) «О собственности в РСФСР»^[16]. Статья 25 этого закона имела название «Приватизация государственного и муниципального имущества». Содержание статьи раскрывало понятие приватизации следующим образом: «Предприятия, имущественные комплексы, здания, сооружения и иное имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, могут быть отчуждены в частную собственность граждан и юридических лиц в порядке и на условиях, установленных законодательными актами РСФСР и республик, входящих в Российскую Федерацию, актами местных Советов народных депутатов, изданными в пределах их полномочий».

В действующем Федеральном законе от 21.12.2001 №178-ФЗ (ред. от 31.05.2018) «О приватизации государственного и муниципального имущества» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.07.2018)^[17] под приватизацией государственного и муниципального имущества понимается возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, в собственность физических и (или) юридических лиц.

Таким образом, приватизацию можно понимать в узком смысле как часть более широкого понятия - разгосударствления. Разгосударствление, помимо непосредственно приватизации как отчуждения имущества, находящегося в публичной собственности, может включать в себя иные меры по снижению степени участия государства в экономической жизни общества. Общее (научное) определение понятия приватизации, на наш взгляд, может трактоваться следующим образом: приватизация - это урегулированная правовыми актами публичной власти передача имущества из публичной собственности в частную. Нормативное определение приватизации в законодательстве различных государств отличается от научного. Как правило, оно учитывает специфику развития конкретных государств, цели и задачи проведения приватизации. Нормативное определение приватизации в законодательстве некоторых государств может включать в себя элементы более широкого понятия - разгосударствления, а также цели осуществления приватизации.

1.2 Этапы приватизации в Российской Федерации

В процессе приватизации находят свое выражение, прежде всего, структурные преобразования отношений собственности. Приватизация, в каких бы масштабах она ни проводилась, означает радикальное изменение сложившейся системы отношений присвоения, их существенное видоизменение. Так, в конце декабря 2017 г. было объявлено об отсутствии у Правительства РФ задачи по большой приватизации государственных активов и необходимости определения для Федерального агентства по управлению государственным имуществом РФ новых ориентиров. Можно сказать, что начало проведения преобразований отношений публичного сектора экономики было положено.

В настоящее время обсуждается преобразование Федерального ведомства (агентства) по управлению государственным имуществом Российской Федерации в государственную корпорацию с частичным сокращением функций по управлению государственной собственностью. В рамках обсуждения возможного преобразования федерального агентства в государственную корпорацию предполагается оставить только управление активами, а прочие функции распределить между другими ведомствами.

Нельзя не отметить, что аналогичные трансформации ведомств уже проводились в Российской Федерации. В 2003 г. Министерство путей сообщения было преобразовано в ОАО «РЖД», которое получило функции по управлению железнодорожным транспортом. Остальные функции от МПС перешли к Министерству транспорта и Службе надзора в данной сфере.

По мнению некоторых экспертов в данной области, сегодня необходимо принимать меры по совершенствованию управления государственными активами, улучшать качество их управления^[18].

Принимая во внимание возможность данных изменений, представляется целесообразным исследовать этапы приватизации в Российской Федерации.

Выбор стратегии приватизации государственных активов сегодня предоставляет возможность сравнить политический курс трансформации государственной собственности в начале 1990-х гг., когда была определена соответствующая стратегия приватизации и выявить особенности механизма ее реализации на современном этапе.

В 1992-1994 гг. в России проводилась ваучерная приватизация, которая рассматривалась как первый этап передачи государственной собственности в частные формы присвоения. Формы, цели, задачи приватизации были определены в специальных документах: государственные программы, принятые в 1992 и 1993 гг.

Приватизация данного периода означала переход собственности, а значит, и прав по управлению приватизируемым предприятием из рук государства к отдельным гражданам, а также предприятиям, банкам и фирмам, представляющим негосударственный, частный сектор экономики^[19].

Широкомасштабная приватизация государственной собственности начала 1990-х гг. являлась одной из основных составляющих программы экономических реформ правительства.

Процесс приватизации был регламентирован законодательными и нормативно-правовыми актами:

- Законом РФ от 03.07.1991 №1531-1 (утратил силу) «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации»^[20];

- Государственной программой приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации на 1992 год (утв. Постановлением ВС РФ от 11.06.1992 №2980-1) (документ не применяется)^[21];

- Указом Президента РФ от 29.01.1992 №66 (утратил силу) «Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий»^[22];

- Указом Президента РФ от 01.07.1992 №721 (ред. от 31.12.1992) «Об организационных мерах по преобразованию государственных предприятий, добровольных объединений государственных предприятий в акционерные общества»^[23].

Государственной программой приватизации на 1992 г. в процессе согласования плана приватизации было предусмотрено 3 варианта льгот. Для сравнения отметим, что упомянутым Федеральным законом «О приватизации государственного и муниципального имущества» было определено десять способов приватизации, в том числе и с учетом предоставления льгот при отчуждении недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства. Решение о выборе льгот в 1992 г. принималось на общем собрании трудового коллектива.

Согласно первому варианту льгот (по этой модели акционировалось незначительное число предприятий) все члены трудового коллектива приватизируемого предприятия наделялись привилегированными (не голосующими) акциями в размере 25% уставного капитала, что существенного ограничивало их в правах по управлению имуществом по отношению к другим собственникам.

По второму варианту льгот работникам предприятий предоставлялось право приобретения обыкновенных (голосующих) акций, составляющих до 51% уставного капитала. При этом, продажная цена определялась на специализированных аукционах.

Третий вариант применялся на убыточных предприятиях. Он предусматривал льготы в виде права (опцион) на приобретение 20% уставного капитала в виде обыкновенных акций предприятия по их номинальной стоимости. Эти льготы предоставлялись инициативной группе, берущей на себя ответственность за выполнение плана приватизации, не допускающей его банкротства.

Приватизационные чеки во всех вариантах льгот выполняли функцию расчета за государственную собственность, которыми рассчитывались работники предприятий при оплате первого взноса. Получив чеки, граждане могли распоряжаться ими самостоятельно. Было несколько вариантов дальнейших действий с ценными бумагами: обмен бумаги на акции своего предприятия; участие в аукционе; покупка ЧИФа (чековый инвестиционный фонд) с последующим получением дивидендов. Был и самый простой способ получить деньги сразу, пусть и небольшие - продать полученную бумагу. В стране на момент подписания названного выше указа насчитывалось около 250 тыс. предприятий, принадлежавших государству. И простым гражданам предлагалось 35% от всего состояния. Вся государственная собственность была оценена в 100 млрд долл., поэтому понятна стоимость одного ваучера - 10 тыс. рублей. Но необходимо отметить, что расчеты производились с учетом оценки каждого предприятия по итогам 1984 г., а в 1992 г., когда был подписан указ о начале приватизации, цены значительно изменились. Это и привело к тому, что бумаги были резко обесценены. Изначально было заявлено, что гражданин может приобрести личный автомобиль «Волгу», но к следующему году это уже не представлялось возможным^[24]. Итогом «жизни» ваучера стало следующее распределение:

- 34% граждан продали чеки;

- четверть владельцев вложились в организации мошенников, так называемые пирамиды, и потеряли свои деньги;

- 11% населения подарили чеки родственникам и друзьям;

- 15% всех обладателей ценных бумаг смогли распорядиться ими грамотно, они стали акционерами отечественных предприятий.

Около 6 % населения никак не распорядилось своими документами. Внесенные в ЧИФы ваучеры практически не дали никаких дивидендов из-за того, что эти краткосрочные организации быстро прекращали свое существование.

Всего в период приватизации за приватизационные чеки было продано около 16 тыс. предприятий. К середине 1994 г. в результате ваучерных сделок в частной собственности оказалось 70% промышленности страны.

Также была передана большая часть объектов малой приватизации. В эту категорию входило 85 тыс. магазинов, кафе, ресторанов и других объектов, относящихся к объектам «малой приватизации»^[25]. Малая приватизация в большинстве регионов России завершилась к концу 1994 г. К тому же сроку на базе крупных и средних предприятий было создано около 20 тыс. акционерных обществ.

Главным итогом ваучерной приватизации был переход от командно-административной экономики к рыночной модели. Государство утратило монополию в большинстве сфер народного хозяйства. Широкомасштабный процесс продлился всего два года, и такая внезапность не могла обойтись без потрясений.

Недаром реформы начала 1990-х до сих пор называют шоковой терапией. Ваучеры оказались эффективным средством уничтожения прежде существовавшей экономико-социальной системы. Разрушение прежних основ не могло сопровождаться ростом экономики. Когда ваучерный этап приватизации закончился, в стране появились частные собственники, однако почти никого из них нельзя было отнести к ответственным и эффективным предпринимателям. Все формы приватизации, в том числе и ваучерная, подвергались критике как в 1990-е гг., так и сейчас, обвинялись в слишком быстром, ускоренном проведении передачи имущества в частную собственность. Фактически приватизация в России прошла без какой-либо подготовки государственных институтов и на противоречивой законодательной базе.

Кроме того, после раздела имущества заметно ослабла федеральная власть, начался рост коррупции, так и не появился класс реальных собственников. Почти все приватизированное имущество перешло к новым хозяевам посредством нечистоплотных способов.

Всему этому способствовали «ваучерные механизмы», которые ограничивали возможность выбора трудовыми коллективами приватизируемых предприятий порядка распределения его акций, а то небольшое их количество, которое они получили, не давало работникам реальных прав влиять на политику предприятий.